Discipline économique et financière : La Cemac veut sanctionner les frondeurs
La Commission propose des sanctions à l’encontre des pays qui ne respectent pas les critères de convergence de la surveillance multilatérale.
Un projet de décision portant dispositif de sanctions pour les infractions aux règles de la surveillance multilatérale a été au menu des discussions des dernières assises du conseil des ministres de l’Union économique de l’Afrique centrale (UEAC).
Il est prévu dans la grille des sanctions le processus ascendant ci-après: pour ce qui est du non-respect du critère de convergence portant sur la viabilité budgétaire ou l’endettement, la Commission de la Cemac pourrait imposer une limite de déficit à respecter lors de l’exercice budgétaire suivant par l’État en flagrant délit; pour ce qui est du non-respect du critère portant sur les arriérés de paiement, la Commission de la Cemac pourrait imposer un programme d’apurement de stock d’arriérés existants au cours de l’exercice budgétaire suivant; enfin, en cas de gravité de l’indiscipline budgétaire d’un État, la Commission de la Cemac pourrait contraindre ledit État à lui soumettre son projet de loi de finances pour approbation préalable avant dépôt au parlement national.
Au regard de la gravité de l’indélicatesse budgétaire de l’État concerné, cette sanction est appliquée, indépendamment de l’infraction constatée, aux règles de la surveillance multilatérale. Pour éviter la rigidité du mécanisme, la Cemac propose un temps de concertation et d’ajustement pouvant durer 3 ans avant le recours aux sanctions. Cela permet ainsi au pays épinglé de justifier son «indiscipline». Le premier stade c’est le déclenchement automatique de la procédure par la Commission de la Cemac, à travers la saisine du pays.
Ensuite, dans un délai prédéfini, l’État membre devrait expliquer les raisons ayant entrainé le non-respect des critères de convergence (des circonstances exceptionnelles pourront éventuellement être invoquées pour expliquer le non-respect ponctuel des critères). Par la suite, un programme d’ajustement, devant également tenir lieu de programme triennal de convergence (comme c’est le cas actuellement), permettra de mesurer l’effet des politiques économiques à entreprendre. Enfin, dans un scénario pessimiste de non-conciliation, la Commission de la Cemac pourra donc mettre en place les sanctions du fait: de l’absence d’explication sur le non-respect des critères de convergence; du non-respect des engagements pris dans le cadre du programme d’ajustement; ou simplement de la non-mise en place du programme d’ajustement.
Les experts réunis en comité inter-États et les ministres de l’Économie, des Finances et de l’Intégration des 6 États membres ont successivement planché sur la question. Comme consigné dans le communiqué final de la très récente session de l’UEAC, les ministres ont souhaité que la Commission de la Cemac approfondisse la réflexion.
Réalisme?
Le problème serait peut-être ailleurs. Les États sont-ils prêts à se voir remonter les bretelles par une institution qui est leur excroissance et dont le financement dépend des administrations nationales? Quelle dévolution les États auront-ils vis-à-vis de ce mécanisme? Au 31 décembre 2019, seul le Congo avait transmis à la Commission son programme triennal de convergence 2019-2021. La Conférence des chefs d’État, réunie en mars 2019 à Ndjamena, avait, le 31 juillet 2019, demandé aux États de transmettre les plans triennaux de convergence et la stratégie d’apurement des arriérés, au plus tard le 31 décembre 2019.
Bien plus, les performances en matière de surveillance multilatérale dans la zone Cemac sont médiocres depuis plus de 5 ans. Les rapports intérimaires et définitifs de surveillance multilatérale démontrent qu’aucun pays ne respecte entièrement ces critères.
Interrogeons enfin les compétences. L’«abandon» à la Commission des responsabilités sur l’exécution des actions correctives et punitives liées à l’indélicatesse des Etats au système de surveillance multilatérale offre une sensation de sous-crédibilisation du mécanisme de sanction en lui-même. Le pacte de stabilité de l’Union européenne et le système de surveillance multilatérale de l’Uemoa semblent plus ambitieux en la matière. Le premier fait remonter la responsabilité jusqu’au Conseil européen (conférence des chefs d’États de l’UE) et fait intervenir le parlement en sa qualité de colégislateur de l’UE. En Afrique de l’Ouest, la jumelle de la Cemac dans la zone franc, l’Uemoa fait intervenir le Conseil des ministres comme organe compétent. Celui-ci notifie le parlement des mesures prises. La BCEAO, la banque centrale de la zone (équivalent de la Beac) est également mise à contribution, car pouvant revoir sa politique d’intervention en faveur de l’État membre épinglé.
Bobo Ousmanou
Choc exogène
Un système de prévention en place
En vue de prévoir les chocs exogènes et les déséquilibres macroéconomiques qui en résultent, la Cemac prévoit la mise sur pied d’un mécanisme d’alerte précoce des déséquilibres macroéconomiques en zone Cemac. Sur le modèle de l’UE, l’outil d’alerte précoce des déséquilibres macroéconomiques en zone Cemac (EATMI) a été préparé avec le soutien de la Banque mondiale. Il a été validé au cours d’un atelier régional organisé en juin 2019 à Douala. Il se veut complémentaire aux instruments utilisés jusqu’ici dans le cadre de la surveillance multilatérale. Le tableau de bord des indicateurs d’alerte précoce est annexé au rapport de la surveillance multilatérale.
L’outil se compose de 4 indicateurs d’alertes des déséquilibres internes, 5 indicateurs d’alertes des déséquilibres internes et 4 seuils d’alertes (voir tableau).
Le projet de règlement proposé aux ministres de l’UEAC a été renvoyé pour examen approfondi en collaboration avec la Beac, la BDEAC et la Cobac.
Suspension des critères de convergence
La Beac bloque le processus
La Banque centrale de la zone Cemac a fait mettre en suspens l’adoption du projet de décision portant suspension temporaire (06 mois) des critères de convergence que sont: le solde budgétaire de référence (qui doit être supérieur ou égal à -1,5% du PIB) et l’encours total de la dette publique (qui doit être inférieur ou égal à 70% du PIB).
Le patron sous-régional de la politique monétaire avait, depuis les assises du Programme de réformes économiques et financières de la Cemac, fait valoir le risque de transformation de la crise budgétaire actuelle en crise financière. Transmise au Conseil des ministres de l’UEAC pour compétences selon les termes des articles 49 et 63 de la convention régissant l’UEAC, la proposition de suspension n’a pas résisté à la réserve de la Beac, appuyée par la Cobac.
Au terme de la 35e session ordinaire du Conseil des ministres de l’UEAC, tenu le 13 août dernier par visioconférence, les ministres ont «décidé de procéder à l’évaluation dudit dispositif à la prochaine session budgétaire afin d’apprécier les incidences sur l’activité des trésors publics nationaux. Cette évaluation permettra au Conseil [des ministres] de statuer sur les demandes des États, relatives à la suspension des critères de surveillance multilatérale», indique le communiqué final. La Beac avait au préalable identifié les assouplissements qu’elle a mis en place pour préserver la pondération zéro.
Pour les États membres et la Commission de la Cemac, la mesure a déjà été adoptée dans d’autres régions (Uemoa, Union européenne). La sous-région ne fera pas révolution. Conformément à l’article 60 de la convention de l’UEAC, un État membre qui connait des difficultés peut être exempté pour une durée maximum de six mois, éventuellement renouvelables, du respect des critères de convergence.
«L’absence de qualification précise des difficultés ou de la menace pourrait être utilisée par les États pour fragiliser ce système de sanction»
C’est encore tôt pour dire si le système de sanction pourra prospérer en ce sens qu’il serait judicieux d’attendre les situations où les pays ne respectent pas les critères de convergence du système de surveillance multilatérale de la Communauté et voir s’il y’a des différences dans le traitement de ces dossiers.
L’économiste camerounais et analyste sénior de politique publique décrypte le mécanisme de sanctions aux infractions des critères de convergence de la surveillance multilatérale. Il analyse les défis inhérents à la mise en application optimale de cette mesure de viabilisation budgétaire.
Monsieur Kamdem, la Commission de la Cemac décide d’adopter un mécanisme de sanctions contre les États membres qui ne respectent pas les critères de convergence du système de surveillance multilatérale de la communauté. Qu’est-ce que cela vous suggère?
L’adoption de ce mécanisme de sanction est une bonne initiative qui vient combler un vide s’agissant de mesures coercitives directes en cas de non-respect, par les États, des critères de convergence. On peut y voir un souci de renforcer l’architecture règlementaire, mais aussi de parfaire le processus d’intégration dans la zone Cemac. De manière spécifique, cette adoption permet aux États membres de marquer leur engagement dans la lutte contre des phénomènes de «passager clandestin» (ou free-riding en anglais) qu’on retrouve souvent dans les zones monétaires.
En d’autres termes, les décideurs publics souhaitent éviter une situation où un Etat partage les bénéfices de l’appartenance à la zone, mais où ce dernier ne partage pas proportionnellement le coût. Au final, cette adoption est un garde-fou incitant à plus de prudence dans la gestion publique surtout dans le contexte sanitaire actuel marqué par la pandémie de coronavirus et les éventuelles politiques envisagées par les États pour limiter les conséquences sur le plan économique.
Vous avez une connaissance certaine du logiciel d’intégration en Afrique centrale voire sur le continent. Les organisations d’intégration sont davantage des excroissances (inféodées) des États et non des institutions supranationales ayant des pans de souveraineté. Est-ce réaliste pour vous de penser que le système de sanction pourra prospérer?
C’est encore tôt pour dire si le système de sanction pourra prospérer en ce sens qu’il serait judicieux d’attendre les situations où les pays ne respectent pas les critères de convergence du système de surveillance multilatérale de la Communauté et voir s’il y’a des différences dans le traitement de ces dossiers. Pour le moment, on ne peut que se féliciter de cette volonté des dirigeants de disposer d’un levier facilement actionnable en cas de déviation au niveau du respect des critères de convergence.
On pourrait, par contre, présager un éventuel conflit entre ce système de sanction et les dispositions de l’article 60 de la convention régissant l’Union économique et monétaire de l’Afrique centrale (UEAC). En effet, cet article 60 stipule que: «lorsqu’un État membre connait des difficultés ou une menace sérieuse de graves difficultés en raison d’évènements exceptionnels, le Conseil des ministres, statuant à l’unanimité, sur proposition du président de la Commission, peut exempter, pour une durée maximum de six mois, cet État membre du respect de tout ou partie des prescriptions énoncées dans le cadre de la procédure de surveillance multilatérale». De ce fait, l’absence de qualification précise des difficultés ou de la menace pourrait être utilisée par les États pour fragiliser ce système de sanction.
Sur ce sujet, interrogeons quand-même le timing. La résilience face aux effets de la décote des matières premières issues des chocs économiques et sécuritaires de 2014-2016 n’a pas permis aux pays de respecter ces critères. La crise sanitaire rajoute quand même de la difficulté d’autant plus que les États souhaitent une suspension temporaire de deux critères de convergence pour avoir un passe-droit dans les déficits permettant de financer la relance économique. Pour l’économiste que vous êtes, la Commission ne veut-elle pas juste rassurer le FMI et la Banque mondiale?
Sans aucun doute, un objectif serait de rassurer le Fonds monétaire international (FMI) et la Banque mondiale. En effet, ces institutions ont accompagné, fin 2016, les pays de la Cemac lorsque ces derniers avaient accepté un ajustement structurel de leurs politiques économiques dans l’optique de restaurer l’équilibre extérieur de la zone qui s’était fortement dégradé à cause d’une mauvaise discipline budgétaire dans la gestion des réserves. Cela s’est fait dans le cadre de programmes triennaux. Le rôle du FMI avait été décisif pour la reconstitution des réserves de changes dans la zone, via une hausse de 63% en août 2019 par rapport au mois de juin 2017.
Avec la pandémie de Covid-19, certains pays de la zone ont déjà bénéficié du soutien financier du FMI pour répondre aux besoins urgents de financement de la balance des paiements. Par exemple, le Cameroun a bénéficié en mai 2020 d’un décaissement de 226 millions de dollars au titre de la facilité de crédit rapide (FCR), tandis que le Gabon, en juillet 2020, a bénéficié d’un montant de 152,61 millions de dollars au titre de l’instrument de financement rapide (IFR).
Votre dernier billet, intitulé «Pourquoi les économies de la Cemac ne décollent pas?» soulève 4 points dont le 3e particulièrement intéressant. Est-ce que les pays de la Cemac ne sont pas tellement englués par le tricotage macroéconomique visant à conserver la stabilité (parité) monétaire qu’ils oublient que la monnaie est le reflet d’une économie? C’est-à-dire les réformes structurelles de création de richesse telles que la transformation des matières premières, la diversification économique et l’ouverture des frontières pouvant amener au plein emploi ou presque ne passent-elles pas en second plan devant les arrangements monétaires?
Le système monétaire et financier dans la Cemac est actuellement un véritable casse-tête pour son industrialisation et son décollage économique. En effet, l’industrialisation dans la zone franc n’est pas encore une réalité partagée. On pourrait même y observer une sorte de désindustrialisation. En effet, la part moyenne des industries manufacturières dans le PIB des pays de la zone se situe autour de 10% dans les sous-périodes 1990-1999 et 2000-2016, baissant ainsi de 2 points par rapport à la sous-période 1980-1989.
Un article scientifique de Bassirou et Ramde (2019) montre que dans la Cemac, un choc sur le crédit bancaire met plus de temps pour avoir un effet positif sur le secteur manufacturier, en comparaison avec l’UEMOA. Par conséquent, le secteur financier des pays africains de la zone franc serait toujours peu profond pour impulser un développement industriel véritable malgré les importantes réformes dont il a fait objet. La sphère financière n’aurait pas encore atteint la taille maximale par rapport à la sphère réelle afin de favoriser l’industrialisation des économies de cette zone. Deux recommandations majeures en découlent: (i) accentuer l’accessibilité des entreprises aux crédits à long terme; et (ii) développer les marchés financiers de la zone franc afin d’offrir aux entreprises d’autres alternatives de financement de leurs activités.
Interview réalisée par
Bobo Ousmanou
