Viviane Ondoua Biwole : Sociétés d’Etat : les oublis gênants des lois de 2017

Les lois de 2017 dévoilent en effet d’importantes réserves de pouvoir aptes à hypothéquer l’horizon de performance envisagée

Le directeur général adjoint de l’Institut supérieur de management public du Cameroun a codirigé l’ouvrage «Lois sur les établissements et les entreprises publics au Cameroun. Innovations et reculades», paru le 20 juin dernier aux Editions Afrédit. Cette passionnée des préoccupations de gouvernance pointe les oublis gênants de ces lois qui pourraient hypothéquer la performance des sociétés d’Etat recherchée par ces textes.

 

Ne pas reconnaître l’utilité des lois 2017/010 et 2017/011 du 12 juillet 2017 relèverait de la mauvaise foi. Nées de l’abrogation de la loi n°99/16 du 22 décembre 1999 régissant les entreprises et établissements publics, elles consacrent la séparation entre ces deux entités. Elles apparaissent comme une réponse du législateur à l’évolution du contexte marquée par des exigences de performance d’une part et, par les récriminations formulées à l’endroit des entreprises publiques par le Ministère des Finances, le Fonds Monétaire International (FMI) et la Banque Mondiale relayées par les médias, d’autre part.

Plus qu’une simple scission, les nouvelles lois matérialisent un engagement pour la performance. Cette option est confirmée par les exposés de motifs des lois. Il y est rappelé que l’existence jumelée des dispositions relatives au fonctionnement des établissements et entreprises publics a induit des confusions qui ont créé des erreurs de gestion. Les lois de 2017 permettent alors de parachever la réforme de ce secteur et faire de ces entités des structures viables et capables de contribuer, de manière significative, à la promotion de l’emploi et à la création de la richesse nationale 1.

I- Poids des sociétés d’Etat
L’importance des établissements et entreprises publics s’apprécie aux plans quantitatif et qualitatif. Au plan quantitatif 2, ils représentent au moins 184 entités dont 143 établissements publics (EPA), 28 sociétés à capital public (SCP) dans laquelle l’État détient 100% du capital, 12 Sociétés d’économie mixte (SEM) dans lesquelles l’État est actionnaire majoritaire et 1 administration de sécurité sociale (la CNPS). Aucun secteur ne leur est épargné, du secteur purement public au secteur financier, industriel et commercial.

Ces entités économiques mobilisent une importante masse financière en termes de budget. En 2015, les 40 entreprises publiques mobilisent 1794,1 milliards, la CNPS 117,2 milliards, les EPA 269,8 soit un montant total de 2181,1 milliards de francs CFA représentant 54,62 % du budget global de l’Etat (3992,6 milliards) de 2015. Cette proportion est suffisamment importante et ne suscite pas l’indifférence au regard des contre performances décriées dans ce secteur.

Au plan qualitatif, les établissements et les entreprises publics emploient plusieurs âmes. Le rapport du FMI3 évalue cet effectif à plus de 22 000 à la Cameroon Development Corporation, qui est le deuxième employeur du pays, à environ 40 000 personnes dans 17 entreprises publiques. On imagine que les 184 établissements et entreprises publics pourraient employer plus de 200 000 personnes.

Malgré cette importance, la contribution des établissements et entreprises publics à l’économie, semble mitigée. Les lois de 2017 présentent alors un espoir à plusieurs titres. Elles complètent efficacement le dispositif légal en matière d’arrimage aux directives CEMAC relatives à la gestion des finances publiques et à l’arrimage aux dispositions d’OHADA. En effet, le Cameroun a été longtemps invité à transposer ces dispositions dans la législation nationale. Ces lois prétendent accompagner les entreprises du secteur public sur la voie de la performance.

Elles préparent également le Cameroun à respecter son engagement pris dans le cadre de l’acte additionnel portant unification4 des marchés financiers qui interviendra au plus tard le 30 juin 2019. L’article 8 de cet acte additionnel stipule que les Etats ont 24 mois à compter du 19 février 2018 (soit le 19 février 2020), pour procéder à une cession partielle ou totale en bourse de leurs participations dans les entreprises publiques, parapubliques ou issues des partenariats publics-privés, notamment dans le cadre de programme de privatisation.

…les établissements et les entreprises publics emploient plusieurs âmes. Le rapport du FMI évalue cet effectif à plus de 22 000 à la Cameroon Development Corporation, qui est le deuxième employeur du pays, à environ 40 000 personnes dans 17 entreprises publiques. On imagine que les 184 établissements et entreprises publics pourraient employer plus de 200 000 personnes….

II- Oublis et reculades
Au final, les lois du 12 juillet 2017 consacrent des avancées importantes, autant en ce qui concerne leur arrimage aux dispositions OHADA qu’aux principes de bonne gouvernance. On regrette néanmoins des oublis gênants et quelques reculades. Leur mise en œuvre et leur efficacité restent alors conditionnées par le contexte institutionnel dont les travers peuvent constituer des freins importants. L’analyse approfondie du contexte institutionnel des établissements et des entreprises publics constitue donc en soi une piste d’analyse à explorer. Les lois de 2017 dévoilent en effet d’importantes réserves de pouvoir aptes à hypothéquer l’horizon de performance envisagée. Sans prétendre à l’exhaustivité, nous évoquons quelques réflexions à entrevoir :

1. Confiance ou contrôle, que doit- on favoriser ? La perspective disciplinaire privilégiée par les lois de 2017 repose sur 3 postulats : (1) les dirigeants et les actionnaires ont des intérêts divergents ; ce sont des acteurs calculateurs et intéressés; (2) il y’a asymétrie d’information, comportements opportunistes, incomplétude des contrats et donc risque moral ; (3) dans ce contexte, la création et la répartition de la richesse sont conditionnées par les incitations proposées aux dirigeants et le contrôle assuré par les actionnaires. La principale question est donc de savoir comment assurer l’efficacité du système de surveillance et comment choisir celui qui minimise les coûts de contrôle.

Doit-on maintenir les Conseils d’Administration ou convenir d’un autre mode de surveillance des établissements et entreprises publics ? La surveillance par le Conseil d’Administration a montré ses limites, pourquoi la maintenir ? De même, les lois excluent les autres parties prenantes dans le contrôle des entreprises notamment le personnel et les bénéficiaires. Pourtant leur proximité quotidienne avec les dirigeants de l’entreprise peut en faire des donneurs d’alerte en cas de violation flagrante des règles ou de comportements opportunistes des dirigeants.

2. Par ailleurs, la perspective disciplinaire annihile toute innovation de la part des dirigeants. Ces derniers exécutent les orientations données par les actionnaires et les tutelles ; ils s’abstiennent de s’en détourner, au risque d’être sanctionnés. Ce qui est contraire aux discours et philosophies de gestion en vigueur marqués par les principes de gestion axée sur les résultats. Les lois de 2017 semblent alors s’opposer à celles de 2007 sur le régime financier de l’Etat qui en est le socle principal. Cette réalité constitue une reculade conceptuelle dont les effets bloquants n’assurent pas l’effectivité des lois de 2017.

3. Les lois de 2017 restent relativement myopes et privilégient les problématiques de court terme. Elles continuent dans la logique du micro management et des procédures à triple validation (validation du Conseil d’Administration, de l’Assemblée Générale, de la tutelle…). La consécration de la forte hiérarchie empêche d’anticiper sur les enjeux à venir. La plupart des métiers de l’avenir ne sont pas encore connus, les compétences de demain ne sont donc pas maîtrisées par les acteurs d’aujourd’hui, contraindre les dirigeants à des rôles d’exécutants apparaît comme une grave erreur. Ils ont besoin de plus d’autonomie et de marge de manœuvre pour anticiper sur l’avenir, voire l’inventer. Pour cela il faut disposer de bons dirigeants dont le choix n’est pas toujours garanti par la procédure discrétionnaire la plus répandue actuellement.

4. Comment fabrique-t-on les gestionnaires ? Il est difficile de faire l’économie de cette préoccupation. Avec 184 établissements et entreprises publics, ce sont au moins 2453 dirigeants qui sont conviés à l’œuvre soit 184 PCA, 368 DG et DGA, 61 tutelles (en moyenne 3 entreprise pour une tutelle), 1840 membres des Conseil d’Administration (soit 10 membres en moyenne pour chaque conseil). Il convient de réfléchir au processus de leur désignation dont la qualité pourrait prédire le succès de l’entreprise. Le dire ne s’oppose pas au processus discrétionnaire en vigueur mais contribue à le rationnaliser. L’enjeu étant de capter les meilleurs talents !

5. L’exigence de disposer de dirigeants talentueux est aussi valable pour le choix des personnels au sein des établissements et des entreprises publiques. Il n’existe actuellement aucune procédure harmonisée et connue pour le recrutement au sein de ces entités. Les recrutements affinitaires ou de nature sociale sont des pratiques qui hypothèquent leur performance. Et pourtant cette préoccupation adresse la question de la création et de la répartition des richesses générées par les entreprises du secteur public. Il s’agit d’un problème de gouvernance sérieux dont il est risqué de faire l’économie. De même, il n’existe pas de missions précises attribuées au poste de Directeur Général Adjoint.

La fameuse formule la direction générale est placée sous l’autorité d’un Directeur Général, éventuellement assisté d’un Directeur Général Adjoint viole le sacrosaint principe de la division du travail jamais renié dans les théories managériales. D’ailleurs, de l’échange que nous avons avec les DG, plusieurs d’entre eux se passeraient volontiers de leurs adjoints. Les adjoints, à leur tour, se sentiraient soulagés de se départir d’une hiérarchie parfois indifférente et le plus souvent peu collaborative. Ces problématiques et d’autres, autorisent à prolonger le débat sur les conditions d’une meilleure gouvernance des établissements et entreprises publics.

1. Extrait de l’exposé des motifs de la loi portant statut des établissements publics.

2. Les données des établissements et entreprises publiques mentionnées ici sont issues du rapport final de l’évaluation

du système de gestion des finances publiques selon la méthodologie PEFA 2016 et publié en Juin 2017.

Cette évaluation a été financée par l’Union Européenne et exécutée par ADE SA (Belgique).

3. Rapport FMI sur les entreprises publiques, mars 2017
4. Il s’agit de la fusion de la bourse des valeurs mobilières de l’Afrique Centrale

et la bourse de Douala. Cette bourse a son siège à Douala.