Conclusion de l’Accord post-Cotonou entre l’UE et les Etats membres de l’Organisation des Etats ACP : Les négociations entrent dans une phase décisive
En raison des contraintes liées à la crise sanitaire, les Négociateurs en chef de l’Union Européenne et de l’Organisation des Etats ACP ont tenu leur septième réunion, cette fois-ci par visio-conférence, le 12 juin 2020.
L’objectif était de faire le point des avancées obtenues au niveau technique depuis leur dernière rencontre en février 2020, d’échanger sur les sujets techniques et politiques en suspens et de convenir du calendrier pour la suite, sachant que le nouvel Accord doit entrer en vigueur le 1er janvier 2021 au plus tard.
Les négociations du 12 juin ont été conduites côté européen par la Commissaire aux partenariats internationaux Jutta Urpilainen (qui succède à Neven Mimica depuis la mise en place de la nouvelle Commission européenne en décembre 2019) et par le Ministre Togolais des Affaires Etrangères, Robert DUSSEY, pour le compte de l’Organisation des Etats ACP.
Débutées en septembre 2018, les négociations entre les deux partenaires entrent en effet dans la phase la plus complexe qui leur permettra, entre autres, de s’accorder sur des questions politiques sensibles et de convenir des moyens et institutions de mise en œuvre du futur Accord. Le rythme des discussions a été ralenti par la crise due au coronavirus. Avant cela, les parties avaient fait des progrès importants sur les sujets plus consensuels, notamment la coopération internationale et puis une grande partie des priorités stratégiques de l’accord.
Les questions abordées dans ce cycle de négociation sont liées à la cour pénale internationale, la peine de mort, l’orientation, l’identité et l’éducation sexuelles, l’ingérence dans les processus électoraux, le financement de la société civile, le lien avec les APE, ou encore le financement par l’Union européenne des organisations de société civile dans les Etats ACP.
Les négociateurs ont, au niveau technique, avancé sur l’essentiel du texte de l’Accord. Pratiquement les aspects majeurs de l’Accord général ont été convenues et les textes y relatifs ont été adoptés. Il en est de même pour ce qui est des trois Protocoles régionaux (Afrique, Asie, Pacifique).
Le mandat de négociation de chaque partie avait déjà révélé des divergences sur certaines questions. Les européens ont proposé un nouveau partenariat fondé sur un «socle commun» et trois «protocoles régionaux», afin de tenir compte des nouveaux intérêts stratégiques de l’UE et de l’évolution différenciée des trois composantes du groupe ACP. Ceci a été entériné dans ses directives de négociation adoptées par le Conseil des Affaires Etrangères le 21 juin 2018.
Le Groupe ACP quant à lui, dans une réflexion commencée dès la réunion de Sipopo, s’était engagé à rester unis en tant que groupe et à développer les relations sud-sud. Il a adopté son mandat de négociation en mai 2018. Sur de nombreux points, les deux mandats de négociation convergent. Ils contrastent cependant sur deux aspects : sur la forme, le mandat ACP propose un accord unique comportant trois piliers.
Sur le fond, en ce qui concerne la gestion des migrations notamment, le mandat de négociation du groupe ACP souhaite une meilleure prise en compte des migrations intra-ACP et une inscription dans le futur accord du caractère volontaire des retours vers le pays d’origine et l’interdiction d’utiliser l’aide au développement comme moyen de négocier des contrôles aux frontières. Il exprime également son attachement à un financement dédié, bénéficiant de dotations pluriannuelles. Il souhaite, globalement, le maintient des acquis de Cotonou et la prise en compte de l’agenda 2030 et des ODD.
En ce qui concerne les questions politiques, les pays ACP maintiennent les positions précédemment défendues sur la justice pénale internationale et les droits sexuels et reproductifs. Il s’agirait là, d’une ligne rouge qu’ils ne peuvent franchir. La place, le rôle et le financement de la société civile sont également sujet à débat. Pendant le processus d’élaboration du mandat de négociation de l’UE, la société civile européenne avait fait pression afin que des dispositions précises et contraignantes concernant la participation de la société civile soient adoptées dans le futur Accord.
Elle considérait alors que les positions de l’Accord de Cotonou sur ce sujet n’ont pas eu de résultat probant. Pour les Etats ACP, il est par contre important de réaffirmer le principe du respect de la loi de l’Etat dans lequel ces organisations exercent leurs activités et de les soumettre à ce cadre légal. De même, La question de la migration, clairement renforcée dans la proposition européenne, met l’accent sur le retour et la réadmission. Le nouveau code des visas européen a d’ailleurs entériné cette tendance, en prévoyant des processus restrictifs pour les pays qui ne coopèrent pas en matière de réadmission.
Pour les pays ACP, qui privilégient en la matière la coopération bilatérale, les nouvelles conditions posées ignorent les négociations en cours sur la manière et les conditions dans lesquelles la coopération sur les retours et les réadmissions peut être réalisée avec les pays africains. Elles ne répondent pas non plus aux préoccupations des pays africains sur la réintégration.
Le rôle respectif des institutions existantes reste à préciser, qu’il s’agisse des institutions conjointes UE-ACP, de celles de l’Organisation des Etats ACP, ou des institutions régionales telles que l’Union Africaine. L’UE considère en effet le cadre institutionnel conjoint ACP-UE comme «utile pour partager les expériences», mais «trop lourd et trop contraignant» ; son mandat de négociation favorise clairement la prise de décision et la mise en œuvre au niveau régional.
L’avenir du Fonds européen de développement, dont le 11ème cycle prend fin en 2020, fait également débat. Sa budgétisation étant pratiquement actée, les échanges portent sur le prochain instrument de la coopération internationale et du voisinage (NDICI), dont les contours ne sont cependant pas encore clairs.
Pour ce qui est des APE, les parties recherchent une formulation consensuelle qui établit le lien avec le nouvel Accord. En effet, les APE sont à des stades très différents d’avancement : plusieurs sont des Accords bilatéraux appliqués à titre provisoire ; seuls deux sont des Accord définitifs (CARIFORUM ET SADC). En théorie, les APE sont des accords autonomes.
Cependant, un système de références croisées est mis en place entre eux et l’Accord de Cotonou jusqu’à ce qu’ils deviennent des accords complets. Cela signifie que les APE devront s’appuyer sur l’Accord de Cotonou jusqu’à ce qu’ils soient signés par toutes les parties et entrent en vigueur. Les APE bilatéraux (Côte d’Ivoire, Cameroun, Ghana) contiennent d’ailleurs tous des dispositions sur la prévalence de l’Accord de Cotonou en cas de conflit. Par conséquent, en l’état actuel de leur développement, les APE devraient être intégrés dans l’Accord post-Cotonou.
Les dissensions sur les questions politiques existent également au sein même des Etats européens. En effet au moment où les négociations achoppent sur les questions ci-dessus rappelées, plusieurs de ses Etats membres s’emploient à adopter des législations qui mettent à mal la cohérence d’ensemble de la position européenne. La Hongrie vient d’adopter une loi restreignant les droits des personnes transgenres, tandis qu’en Pologne, le parlement débat d’une loi qui vise à faire de l’enseignement ou même de la promotion de l’éducation à la sexualité auprès de personnes âgées de moins de 18 ans une infraction pénale. S’agissant du financement des organisations de la société civile, il faut se souvenir que la Hongrie a adopté une législation imposant des restrictions au financement des organisations civiles par les étrangers, arguant qu’elle accroît la transparence et contribue à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme.
Sur un autre plan, l’UE se propose de créer une commission sur l’ingérence étrangère dans tous les processus démocratiques de l’Union européenne, y compris la désinformation. Elle veut adopter une approche commune, globale et à long terme pour traiter l’ingérence étrangère dans les institutions et processus démocratiques de l’UE et de ses États membres, et pas seulement à l’approche des grandes élections nationales et européennes, mais de manière durable dans toute l’UE, sous une multitude de formes, y compris des campagnes de désinformation sur les médias traditionnels et sociaux pour façonner l’opinion publique, des cyberattaques ciblant les infrastructures critiques, un soutien financier direct et indirect ainsi que la coercition économique des acteurs politiques et la subversion de la société civile.
Même si les initiatives controversées sur l’Etat de droit dans certains Etats européens sont considérées par beaucoup comme un recul majeur, et que la cour de Justice des Communautés européennes a, dans une décision rendue le 18 juin dernier, déclaré les restrictions imposées par la Hongrie au financement des ONG discriminatoires et injustifiées, il reste que ces développements rendent compte de l’importance du débat et de la relativité qui entourent encore ces réalités, au sein même de l’UE.
Du coup, les arguments avancés par les Etats ACP, qui ont d’ailleurs tous intégré les principe démocratiques et l’état de droit dans leurs corpus constitutionnels, prennent tout leur sens et appellent à un approfondissement de la réflexion entre les partenaires européens et ACP. Ceci nécessite une approche plus politique, pour déboucher sur des compromis satisfaisants pour tous, afin de respecter le calendrier de négociation initialement adopté.
A titre de rappel, les relations entre les États membres de l’Union européenne (UE) et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) sont gérées dans le cadre de l’Accord de partenariat de Cotonou, signé le 23 juin 2000 par les 15 États membres de la Communauté européenne et 77 pays ACP ; il a été révisé en 2005 et 2010. Selon son Article 95, il devait expirer le 29 février 2020. Il a cependant été prolongé jusqu’au 31 décembre 2020 au plus tard – ou jusqu’à la conclusion d’un nouvel accord si elle intervient avant fin 2020.
Les négociations ont été officiellement ouvertes le 28 septembre 2018. Plusieurs sessions de négociations techniques ont eu lieu. Si les détails sur les points d’accord et les écueils des négociations ne sont pas publics, les négociateurs en chef ont communiqué sur les résultats entérinés au niveau politique les 14 décembre 2018, les 4 avril, 23 mai et 28 septembre 2019, et le 14 février 2020. Le premier cycle de négociations ouvert en octobre 2018 avait permis de s’accorder sur la méthodologie des négociations, le statut du futur accord et sa structure générale : le principe d’un socle commun et de protocoles régionaux a été retenu par les deux parties.
Un deuxième cycle de négociations techniques s’est ouvert le 25 janvier 2019 et porte sur le contenu du socle commun et sur certaines des priorités stratégiques. En septembre 2019, les négociateurs en chef ont approuvé les priorités économiques du futur accord. Les négociations au niveau des trois composantes régionales ont été officiellement lancées le 4 avril 2019. Des dialogues de haut niveau entre les négociateurs de l’UE et, respectivement, du Pacifique (le 26 février 2019), des Caraïbes (le 15 avril 2019), et d’Afrique (le 3 mai 2019) ont préalablement permis de discuter des possibles priorités de chaque protocole régional.
Les négociations vont s’accélérer dans les semaines qui vont suivre, si les parties veulent éviter un vide juridique après l’échéance du 31 décembre 2020.
Par Kenhago Tazo Olivier, Ministre Plénipotentiaire
Bruxelles, le 18 juin 2020