Union africaine : de la dépendance à l’interdépendance productive?
A bientôt 55 ans, l’organisation continentale a mal à sa légitimité. Déficiente dans l’impulsion d’une véritable communauté d’intérêts, dans l’institutionnalisation de sa prise en charge ou encore dans la réalisation des gains d’efficience résultant d’une intégration économique audacieuse, l’Union Africaine culmine des critiques sur le continent africain et au-delà. A la faveur du 30ème sommet de la structure supranationale, des mutations, en cours et à venir, laissent planer une once de dynamisation. Cette trajectoire constitue une rampe de lancement pour le positionnement stratégique de l’organisation et suscite des espoirs. Le chercheur camerounais en intégration régionale aide à comprendre !
Après l’Afrique de la décolonisation qu’incarnait l’Organisation de l’unité africaine (OUA), l’Afrique des idéologies y a succédé avec l’avènement de la mondialisation. La création de l’Union africaine (UA), marquant la recherche d’une intégration de développement, viendra clore ce chapitre. Vraisemblablement, l’ère de la renaissance articulée par la mise en œuvre de l’Agenda 2063 nous situe dans une mutation néolibérale. Incarnée par les réformes de l’organisation et une nouvelle génération de leaders africains, cette ère s’accompagne d’un vent d’une libéralisation assumée et de l’impératif de performance. La récente grand-messe d’Addis-Abeba vient de confirmer le vent de fraîcheur qui souffle sur l’UA. L’ordre du jour et les stratégies de contournement des points de discorde l’attestent.
Les dossiers
Placé sous le thème de la lutte contre la corruption, les échanges au cours du 30ème sommet de l’UA ont tourné autour de la pleine entrée en vigueur des textes cardinaux à savoir la convention de juillet 2003 sur la prévention et la lutte contre la corruption puis la charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance de juin 2007 (notamment son objectif N°9). Plus tard, les discussions les plus poussées et nourries se sont rapportées à l’essor de l’organisation et du continent.
Ainsi, à côté de la réforme institutionnelle, les projets intégrateurs de la première phase (décennale) de l’Agenda 2063 ont dominé les débats. L’Agenda 2063, devenu le document de référence de l’intégration continentale à l’horizon 2063, connait une première implémentation à travers le plan décennal 2015-2025. Nombre de ses projets concentrent les attentions : l’open sky africain (libéralisation de l’aviation civile en vue d’un marché unique du transport aérien en Afrique. Il prône 25% de réduction des frais de transport), la Zone de libre-échange continentale (marché unique des biens et des services), le passeport africain, la libre circulation des personnes…
Ces projets intégrateurs postulent l’instauration d’une zone préférentielle de mobilité où circulent biens, services, capitaux et personnes par voie terrestre et aérienne (pourquoi pas fluviale et ferroviaire bientôt ?). Ceci à l’effet de responsabiliser l’Afrique dans l’intensification de l’activité économique du continent et réaliser des économies d’échelle. Mais aussi intravertir la structure économique de l’Afrique par la géoéconomie régionale. Avec plus de deux milliards d’habitants en 2050 et un produit intérieur brut (PIB) cumulé actuel à près de 3000 milliards de dollars (BAD, 2017), le continent noir est un marché dynamique, attractif et en pleine modernisation.
Elu à la présidence de l’UA en 2004, l’ex président Nigérian Olesegun Obasanjo avait formulé une proposition allant dans le sens de l’autonomie financière. Celle-ci consistait pour les Etats à allouer 0,5% de leurs recettes brutes au fonctionnement de l’UA. En pleine Initiative PPTE, l’option avait fait pschitt.
Le second axe majeur qui s’est davantage fait publicité du fait de sa coloration politique demeure la réforme institutionnelle de l’organisation (organigramme et budget). Intitulée «l’impératif de renforcer notre union» et entamée depuis le sommet de Kigali (juillet 2016), la réforme de l’Union Africaine, mise en œuvre par le président Rwandais Paul Kagamé, repose sur trois piliers majeurs : le recentrement du déploiement de l’organisation, la rationalisation des compétences et des responsabilités, le financement autonome de l’organisation. En lien avec le premier pilier, l’UA se cantonnera désormais aux affaires politiques (i), à la préservation de la paix et de sécurité (ii), à l’intégration économique (iii) et la capacité de porter la voix du continent à l’international (iv).
Le second pilier envisage de rationaliser les compétences en procédant à la division du travail et la précision de la collaboration entre l’organe supranational, les communautés économiques régionales (CER) et les Etats. Il est en outre attendu la transformation du nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (Nepad) en Agence de développement de l’UA. Dans un second temps, il s’agira de renforcer les prérogatives du président de la Commission en vue d’en faire une autorité exécutive avec davantage de capacités d’action. Enfin, il s’agira de réduire de moitié le nombre de sommets.
La taxe Kaberuka rencontre un accueil timide seulement 21 Etats y adhèrent et 14 l’ont inscrit dans leur loi de finance pour la collecter dès 2018. Certains mastodontes africains (Algérie, Afrique du Sud, Egypte) voient d’un mauvais œil cette taxe qui fragiliserait leur économie qu’ils reconnaissent extravertie (comme l’essentiel des économies africaines).
L’autofinancement de l’UA concerne le dernier et troisième pilier de la réforme. Il est question d’instaurer un prélèvement de 0,2% sur les produits d’importation hors Afrique, « éligibles » et non soumis aux règles de l’organisation mondiale du commerce (OMC). 75% de ce financement sera affecté au programme budgétaire et 25% au maintien de la paix. Les premières estimations démontrent que la «Taxe Kaberuka » rapporterait 1,2 milliard de dollars à l’UA tandis que le budget 2017 s’élevait à 569 millions de dollars. Préparé par un comité comprenant entre autres la Capverdienne Christina Duarte, les camerounais Acha Leke et Vera Songwe, le Bissau Guinéen Carlos Lopez, le Rwandais Donald Kaberuka, la réforme s’étale sur 2 ans maximum à compter de son adoption définitive. Elle est opérationnalisée par Pierre Moukoko Mbonjo, ancien ministre camerounais des Affaires étrangères. Il officie depuis septembre 2017 comme commissaire à la réforme de l’organisation.
D’autres questions telles que le phénomène migratoire en Libye et la stabilité de ce pays ont émaillé les travaux. Un chiffre a été évoqué « 13.000 » traduisant le nombre de rapatriés volontaires reconduits dans leur pays d’origine depuis décembre 2017. Les 54 centres de détention dont regorge le pays sont en voix de maitrise. Ceux étant sous le contrôle du ministère Libyen de l’intérieur sont considérés légaux. Ceux en situation d’illégalité, parce qu’aux mains des milices, sont en voie de fermeture. L’enquête africaine reste en attente tout comme les moyens de sensibilisation et de prévention des départs (résolutions du sommet UA-UE d’Abidjan).
Négociations
La réunion de haut niveau sur la stabilité et la sécurité en Libye autour du président Denis Sassou Nguesso (qui préside la médiation africaine) a été reportée sine die. On retiendra toutefois que l’Union africaine juge peu productive la tenue d’élections sans un tiédissement réel du conflit et un retour de l’autorité de l’Etat sur l’ensemble du territoire national. En guise de soutien diplomatique, le pays présidera aux destinées de l’organisation en qualité de premier vice-président.
Fayez al-sarraj, chef du Conseil présidentiel du gouvernement libyen représentera le pays devant l’Afrique du Sud et le Congo Brazzaville élus respectivement deuxième et troisième vice-président. Evidemment, l’Union africaine n’est pas à sa première tentative d’envol. Elu à la présidence de l’UA en 2004, l’ex-président nigérian Olesegun Obasanjo avait formulé une proposition allant dans le sens de l’autonomie financière. Celle-ci consistait pour les Etats à allouer 0,5% de leurs recettes brutes au fonctionnement de l’UA. En pleine Initiative PPTE, l’option avait fait pschitt ! La taxe Kaberuka rencontre un accueil timide seulement 21 Etats y adhèrent et 14 l’ont inscrit dans leur loi de finance pour la collecter dès 2018. Certains mastodontes africains (Algérie, Afrique du Sud, Egypte) voient d’un mauvais œil cette taxe qui fragiliserait leur économie qu’ils reconnaissent extravertie (comme l’essentiel des économies africaines). Un autre groupe estime que 0,2% est onéreux pour leur petite économie, un groupe (plus idéologique) juge la logique maladroite et estime qu’imposer les importations c’est tuer la consommation des ménages. De leur point de vue, c’est les exportations qu’il aurait fallu prélever. Enfin, le groupe kagamebashing qui estime que l’homme fort de Kigali est réputé autoritaire et jouit d’une personnalité clivante. 4 niveaux de rapports de force entretenus par 24 Etats. L’Egypte a été désignée comme devant assumant la Présidence de l’UA au cours de l’année 2019. Un moyen de convertir le pays des pharaons à la cause de l’autonomie de l’Union Africaine.
Perspectives et prospectives
Sur la corruption et la gouvernance, il est éloquent de constater le sous-emploi de certains mécanismes Africains. C’est le cas de l’indice Mo Ibrahim sur la gouvernance et du Mécanisme africain d’évaluation par les pairs (Maep). Deux outils avec une capacité d’optimisation certaine des questions de gouvernance en
Afrique. La solution n’est donc pas toujours dans classement doing business ou dans l’indice de perception de la corruption de la banque mondiale. En l’état actuel, il est difficile d’envisager une adhésion totale aux réformes. Avec la méthode Kagamé faite de concertation permanente (téléphonique et diplomatique) et de mise en à jour concertée, la situation est susceptible d’évoluer. Une évolution dans le sens des aménagements. La réforme pourrait connaitre quelques ajustements mais la question du financement devrait quant à elle engendrer de discordes de fond notamment avec l’Algérie et l’Afrique du sud. Si l’avènement d’un nouveau régime dans la république arc en ciel laisse planer une incertitude (positive) du fait des convictions panafricanistes de Cyril Ramaphosa (dauphin politique/président de l’ANC), la position algérienne pourrait elle aussi évoluer si des arrangements diplomatiques «adéquats» sont mobilisés. L’intergouvernementalisme pesant de l’Union africaine ne fait-il pas plus de mal qu’il n’en résout ?
L’idéal panafricaniste
De manière fondamentale, les conservatismes observables et explicables devraient subir une remise en cause profonde. Questionnant ainsi la cause servie ! L’intégration régionale est un processus démocratique qui n’a de sens que lorsque les Etats cèdent des parts de souveraineté au profit d’une instance supranationale devant incarner et manœuvrer la communauté d’intérêts. La solidarité agissante, dans une optique d’interdépendance, recherche le bien commun. C’est dans ce sens, de notre humble point de vue, qu’il serait loisible de voir la taxe sur les importations de l’UA comme un moyen de débarrasser l’Afrique de sa réputation d’éternel assistée. Plus technique encore, dans une analyse prospective, il faudrait peut-être se situer dans un temps long. L’Afrique prépare son marché unique qui deviendra marché commun en passant par l’union douanière continentale. Il serait stratégique de taxer les produits externes et d’encourager la consommation locale. La concurrence qui en résulte incarnerait la préférence africaine.
Il est nécessaire de s’approprier l’héritage panafricaniste et de le défendre. L’Afrique est une construction psychologique, historique et donc identitaire. Aux revendications doivent succéder un certain pragmatisme socioculturel, économique, politique et diplomatique (Yves Valentin Mundimbe, l’invention de l’Afrique/Samir Amin, la déconnexion). L’offensive africaine dans la civilisation de l’universel ne devrait se faire non sans sa singularité (Léopold Sedar Senghor). Les valeurs africaines devraient présider dans la conception de l’Afrique comme identité singulière dans un monde globalisé. L’intégration économique ne saurait y échapper. Les évolutions encourageantes d’aujourd’hui sont donc à mettre à l’actif des présidents successifs de l’Union africaine. Ils ont su incarner et impulser un certain éveil stratégique tout en dynamisant le processus d’intégration. Sans être exhaustif, nous évoquerons : Olesegun Obasanjo (2004), Mouammar Kadhafi (2009), Obiang Nguema Mbatsogo (2011), Mohamed Ould Abdel (2014), Robert Mugabe (2015), Idriss Deby Itno (2016), Alpha Condé (2017), Paul Kagame (2018).
Tentatives de solutions
Le budget actuel de l’UA représente à peine 5% de celui de l’Union Européenne et pourtant la démographie européenne est deux fois moins que celle de l’Afrique (près de 512 millions d’habitants). Comment comprendre que 512 millions d’habitants pourraient investir et nourrir efficacement 1,2 milliard d’habitants ? Même si des considérations de plusieurs ordres pourraient discréditer cette mise en relation, il apparait utile d’apprécier le défi qui s’impose à nous africains. Le processus d’intégration connait véritablement un engorgement du fait de la lourdeur des interactions. Il faudrait peut-être aller à l’emploi de la symétrie variable comme dans le cas de l’UE. Un projet intégrateur ne s’applique qu’entre les Etats signataires. Les autres pourront rejoindre le groupe pour jouir des facilités et avantages qui en découlent.
Ainsi, l’UE à 28 pays, 22 implémentent mutuellement les accords de shengen sur la libre circulation, 19 ont en partagent la monnaie commune l’Euro. Dans un cas de figure africain, avec 55 pays membres, la zone de libre-échange continentale pourrait avoir 30 membres, le marché unique du transport aérien (open sky) pourrait contenir 30 pays, la monnaie commune africaine serait mise en application par 27 pays. Ramené à la question du financement, on pourrait instituer une fiscalité d’intégration. Plus cohérente, elle serait adossée sur la capacité de création des richesses (industrie locale) afin d’asseoir le financement de nos organisations d’intégration sur la structure de production africaine. En outre, l’instauration d’une préférence fiscale africaine qui ferait que les entreprises étrangères, voulant profiter du marché commun africain, paient un billet d’entrée. Une structure panafricaine autonome se chargerait de la collecte et du dispatching à l’ensemble des organisations reconnues (UA et CER).
Dans un tout autre versant, l’Afrique et son organisation continentale ont mal à leur légitimité du fait du leadership et de sa déconnexion à ses citoyens africains. Le rapport kagame l’exprime ainsi « nous avons une organisation dysfonctionnelle, dont la valeur pour nos Etats membres est limitée, qui a peu de crédibilité auprès de nos partenaires internationaux, et en laquelle nos citoyens n’ont pas confiance » (Rapport Kagame, p8).
Dans un tout autre versant, l’Afrique et son organisation continentale ont mal à leur légitimité du fait du leadership et de sa déconnexion à ses citoyens africains. Le rapport Kagamé l’exprime ainsi « nous avons une organisation dysfonctionnelle, dont la valeur pour nos Etats membres est limitée, qui a peu de crédibilité auprès de nos partenaires internationaux, et en laquelle nos citoyens n’ont pas confiance » (Rapport Kagame, p8). L’absence d’ancrage populaire de l’organisation continentale puise dans le leadership. Essentiellement étatique, le leadership africain n’a-t-il pas urgemment besoin d’être diversifié afin de s’oxygéner ? La diaspora, la société civile et le parlement panafricain sont autant de corps susceptibles d’assurer le relais et permettre aux citoyens de s’identifier à leur organisation fédératrice. A l’origine, le panafricanisme est une création de la diaspora africaine en captivité aux Etats Unis. C’est la descendance de celle-ci qui donnera une profondeur intellectuelle au mouvement. Le premier congrès panafricaniste (Manchester) et les premières institutions de la cause noire sont opérés à l’extérieur (Toussaint Louverture/Edition pensée africaine). La société civile est un vecteur d’inclusion, un partenaire de développement pour l’équilibre des lois et actes de gouvernance. La société civile la plus populaire et la plus puissante au monde demeure les altermondialistes. Leur capacité de déploiement pour la défense des minorités et des exclus de la gouvernance mondiale est saisissant.
Enfin, le parlement panafricain, organe consultatif non consulté, devrait être ce véritable organe élu à compétences législatives, budgétaires et de surveillance. Composé de 265 représentants pour 1,2 milliard d’habitants, le parlement demeure sous exploité et inconnu. Plusieurs Africains ne sont pas en mesure de désigner leurs représentants continentaux. L’UA représentative de sa démographie devrait abroger la baronnie technocratique du leadership africain. Davantage d’inclusion dans le leadership africain à l’effet de susciter une véritable adhésion aux projets intégrateurs (ZLEC, Open Sky africain, passeport panafricain, libre circulation). La question de la citoyenneté devrait également être agressée. Le passeport panafricain et la libre circulation pourraient aider. Un zimbabwéen au Cameroun ou un libyen en Afrique du Sud sont d’abord des africains en Afrique avant d’être des migrants. Les projets de la première phase décennale de l’agenda 2063 ci-haut énumérés constituent un trampoline, mieux un test grandeur nature sur la capacité de conduite de ce programme. La rationalité africaine est un gage de succès nécessaire. Mais très peu d’africains peuvent en parler.Une perte !
Revenons à l’analyse technique des projets, une ZLEC démantelée à 90% et opérationnelle sur la base de la nation la plus favorisée (NPF) pourrait effectivement induire les gains attendus. Face au risque de détournement de commerce animé par les accords commerciaux méga régionaux (ACMR) externes (TIPP, AECG) et d’érosion incarnés par les ACMR internes (APE/AGOA), il est urgent que l’Afrique ait son marché unique de biens, de services et de capitaux. Il en est de même de l’open sky africain. Le marché unique du transport aérien se veut une véritable aubaine. L’Afrique pèse pour 3% dans l’aviation civile internationale.
Une ZLEC démantelée à 90% et opérationnelle sur la base de la nation la plus favorisée (NPF) pourrait effectivement induire les gains attendus. Face au risque de détournement de commerce animé par les accords commerciaux méga régionaux (ACMR) externes (TIPP, AECG) et d’érosion incarnés par les ACMR internes (APE/AGOA), il est urgent que l’Afrique ait son marché unique de biens, de services et de capitaux.
Le trafic aérien sur le continent est détenu à 80% par les compagnies étrangères. Pire certains pays tel que la Tunisie ont des accords d’open sky avec des entités externes notamment l’UE. En prélude à la libre circulation et à l’effectivité du passeport africain, l’intégration par voie aérienne est un facteur important, essentiel de mobilité. Il faudrait peut-être aller encore plus vite dans la mise en œuvre effective. La confirmation d’un sommet extraordinaire le 21 mars 2018 pour lancer la ZLEC est un signe encourageant.
En définitive, il est pertinent de reprendre le questionnement de Laurent Zang qui est de savoir si l’UA veut passer de «force fragile à force tranquille » ? Les rapports de forces internationaux l’ont ravalé au rang de faire valoir. Ceci rendu fertile par une organisation stratégiquement peu armée. Aujourd’hui, la place de l’Afrique dans la gouvernance mondiale devrait se poser autrement. En finir avec la « merdisation » de nos pays par l’occident, la tentation de la méditerrané a pour dénominateur commun l’efficience de notre processus d’intégration. Il y va de notre honneur…
La constance, l’audace et la conviction des réformes de l’UA sont un pallier de piédestal. Le 30ème, au milieu des récents, s’apparentent à un acte fondateur. Cette mutation néolibérale devrait mieux embrasser l’héritage panafricain.
Zacharie Roger Mbarga,
Chercheur en Intégration Régionale
