Akéré Muna : Etat et gouvernance publique

C’est en reconstruisant l’Etat camerounais et en modernisant la gouvernance publique qu’on parviendra à faire face efficacement aux problèmes sectoriels majeurs évoqués par Mme Ondoua Biwolé 

L’avocat de renom, prétendant à la magistrature suprême, répond à la lettre ouverte adressée aux candidats à l’élection présidentielle du 07 octobre 2018 publiée dans le numéro 333 du journal Intégration. 

 

L’interpellation de Mme Ondoua Biwolé sur le statut de la gouvernance dans les programmes des candidats à la présidence de la République du Cameroun est salutaire. Elle vient comme l’occasion d’une clarification nécessaire autour de l’essentiel. Car l’enjeu de la gouvernance permet tout à la fois de comprendre le terrain de l’action politico-administrative, les performances potentielles des prétendants à la magistrature suprême, et l’adéquation au réel des schémas qu’ils proposent pour adresser les problèmes du moment tout en envisageant l’avenir.

Beaucoup a été fait depuis la création de notre Etat. Il serait malhonnête de soutenir le contraire. Cet enjeu ne peut être captif des querelles de bastions. L’action étatique est d’ailleurs un processus continu : l’enjeu est de s’adosser à l’existant, corriger les faiblesses pour transformer la société. Nos prédécesseurs travaillaient dans un contexte historique de décolonisation à l’édification d’un État moderne ; leurs successeurs ont poursuivi ce chantier. Il nous appartient de parachever ces entreprises, mais en changeant radicalement la route de nos institutions.

CHANGER L’ETAT ET LE RECONSTRUIRE POUR MODERNISER LA GOUVERNANCE PUBLIQUE
C’est en reconstruisant l’Etat camerounais et en modernisant la gouvernance publique qu’on parviendra à faire face efficacement aux problèmes sectoriels majeurs évoqués par Mme Ondoua Biwolé : notre Etat est à bout de souffle, incapable de se réformer et de répondre de manière adaptée aux problèmes du temps. Les stratégies élaborées depuis les indépendances se sont avérées incapables de mettre le Cameroun sur l’orbite de l’émergence. On est en face d’un Etat replié sur lui-même, coupé de la société qu’il a pourtant vocation à régir, et tout compte fait, menacé de déclin. Cela tient, bien sûr à l’histoire, et Mme Ondoua Biwolé le montre bien lorsqu’elle met en évidence le télescopage des traditions juridiques et administratives françaises et britanniques. Mais la situation est aussi liée à l’incapacité de l’Etat à se réformer efficacement. L’histoire nous lègue un Etat en apparence fort, mais en réalité extrêmement fragile.

Pour qui veut transformer ce pays, il paraît urgent de transformer notre style gouvernance trop centralisé, insuffisamment novateur. Reconstruire l’Etat c’est d’abord relever le défi de l’institutionnalisation : S’assurer de la permanence de la culture de l’intérêt général. Les fonctionnaires et agents publics doivent être pénétrés de l’idée qu’ils servent quelque chose de plus grand, qui les dépasse, et qui est d’ailleurs irréductible à la personne des dirigeants se succédant à la tête du pouvoir. S’il est nécessaire en institutionnalisant, de protéger l’Administration, il est simultanément vital de l’habituer à s’expliquer, à expliquer ses décisions sous le contrôle du juge.

Pour reconstruire cet Etat, il sera ensuite nécessaire de relever le défi de son autonomisation. L’action publique se déploie aujourd’hui dans un contexte de confusion parfois entretenue avec les intérêts privés. L’Etat est socialement perçu comme LA VOIE de l’enrichissement et de la satisfaction d’intérêts particuliers. La commande publique, les fameux marchés, n’est qu’une occasion d’enrichir quelques opérateurs, au péril du bien public et au grand préjudice de l’intérêt général. La police et la justice sont instrumentalisées : combien de personnes sont privées de leur liberté dans le cadre de règlements de compte privés ? Tant de causes justes perdues, à cause de la corruption de certains juges. Tant de mauvaises décisions ou de retard dans les processus décisionnels, du fait de conflits entre groupes d’intérêts, prenant en otage l’appareil administratif.

Reconstruire l’Etat c’est également relever le défi de sa sécurité. La sécurité de l’Etat passe par la sanctuarisation de son territoire qui ne pourra jamais être amputé de la moindre de ses composantes. Garantir la sécurité de l’Etat c’est aussi préserver le caractère républicain des institutions, et assurer la permanence du fonctionnement démocratique du jeu politique. La sécurité de l’Etat a jusqu’alors été perçue comme la protection du régime. Plus que jamais, le caractère régulier et pacifique de l’alternance politique doit devenir un trait du Cameroun. La modernisation dont il s’agit passe ainsi par l’approfondissement de la gouvernance démocratique à travers notamment le renforcement de la démocratie constitutionnelle et de l’Etat de droit. Reconstruire l’Etat c’est lui assurer un revenu en sécurisant les sources des recettes publiques, en implémentant la collecte, en évaluant régulièrement les processus de recouvrement, et en assurant le civisme fiscal. L’Etat lève le défi de la sécurisation de ses ressources en consolidant son espace budgétaire. La réforme des finances publiques doit se poursuivre afin d’en assurer la transparence, tout en recherchant les voies et moyens d’une expansion intelligente de l’espace fiscal.

Reconstruire l’Etat ce sera enfin en faire un acteur de l’accumulation de la richesse nationale. Il faudra faire du Cameroun un véritable Hub économique, doté d’entreprises conquérantes, capables de drainer de la richesse, de consolider des positions de pouvoir économique en allant à la conquête d’autres zones économiques.

MODERNISER L’ACTION ADMINISTRATIVE POUR UNE GOUVERNANCE HOLISTIQUE
Comme tous les pays du monde, le Cameroun a son lot de conflits socio-politiques. Il n’est malheureusement pas encore doté de mécanismes efficaces de détection et de prévention desdits conflits. Pour prévenir les conflits, il faut commencer par savoir leur source : l’exclusion. Il sera indispensable de travailler à la consolidation de l’inclusion/ unité nationale. Le chantier de la répartition du pouvoir politique entre le centre et la périphérie ne peut plus être différé. Il faut globalement rendre l’Etat meilleur : de l’eau et de l’électricité accessibles partout et à des conditions tarifaires convenables ; des routes bien tracées et entretenues ; des réseaux de télécommunications performants et bon marché ; des infrastructures de transport modernes et interconnectées.

L’Etat ne peut plus être l’acteur froid et distant que nous a légué le colonialisme, et qui s’est montré incapable de se réformer dans l’intérêt des camerounais. Tout ne peut plus se décider à Yaoundé, ni y remonter forcément. L’efficacité ce n’est pas la verticalité. L’action publique doit en revanche être coproduite entre l’Etat et les destinataires des politiques publiques, ce qui suppose de reconnaître le rôle important des médiateurs des demandes sociales et des organisations de la société civile.

L’innovation dans la gouvernance conduit alors à cibler trois enjeux : d’abord le manque de communication entre les administrations publiques et les citoyens, lequel prive l’Etat de la bonne compréhension des demandes sociales et des attentes et besoins réels des populations : on l’a vu de manière emblématique dans la succession des séquences qui ont conduit à l’exacerbation de la crise dite anglophone. Ensuite transformer nos services publics, trop compartimentés et en silos, obligeant les citoyens à consacrer énormément d’énergie pour les comprendre, empêchant justement un traitement holistique de l’usager du service public. Enfin, remédier à l’insuffisant partage de l’information entre les administrations.

Des administrations innovantes comprennent qu’un citoyen n’a pas à se préoccuper de l’organisation interne des bureaucraties, souvent complexes, pour obtenir le service qu’il désire. Chargée de définir et d’exécuter les politiques publiques nécessaires à la transformation du pays, l’Administration camerounaise devra, elle-aussi, opérer son aggiornamento et embrasser le très vaste chantier de sa modernisation.

UN ETAT CATALYTIQUE AU SERVICE DE POLITIQUES SECTORIELLES EFFICIENTES
Le moment est venu de repenser le rôle de l’Etat, en dépassant tant les approches centrées sur l’Etat que sur le marché, qui ont toutes échoué, ainsi que le révèle l’atonie des politiques économiques conduites jusqu’alors. L’Etat doit désormais jouer le un rôle principal dans la diversification économique et la transformation structurelle. Il est proactif en assistant les acteurs, impulsant la circulation de l’information, coordonnant les interactions entre les parties prenantes pour leur permettre de relever les défis et contraintes de leur environnement.

Pour se doter de cet Etat stratège et catalytique, il faudrait pour le Cameroun : un gouvernement ramassé, idéalement réduit à une vingtaine de départements, doté de la légitimité suffisante pour accomplir ses fonctions spécifiques dans le contexte d’une vision du développement national ; une véritable démocratie constitutionnelle et l’Etat de droit ; une bureaucratie compétente, neutre, appliquant les objectifs du développement national ; un processus institutionnel interactif où la bureaucratie interagit avec les acteurs sociaux en les mobilisant autour des objectifs de la vision nationale du développement ; un cadre intellectuel où les objectifs du développement national sont énoncés et appropriés de façon complémentaire par les protagonistes des politiques économiques et sociales ; un système de gouvernance garantissant que le contexte, le contenu et la mise en œuvre des modalités du programme national de développement sont librement délibérés et partagés par le plus large nombre de parties prenantes et acteurs sociaux.
L’enjeu de la transformation du Cameroun passe bien par la création d’un Etat capable.

1) La forme de l’État
Transformer l’organisation territoriale de l’Etat est un enjeu dont la profondeur n’a d’égale que sa dimension transversale. L’enjeu de l’autonomisation et de la responsabilité locale sera résolu en ayant à l’esprit six orientations fondamentales :
– D’abord, les conseils régionaux doivent être mis en place immédiatement avec transfert effectif des compétences dévolues aux régions.
– Ensuite une stratégie nationale de l’investissement public entre niveaux de gouvernement (État, Régions, Communes) doit être élaborée avec pour principe l’adaptation et l’intégration aux territoires : les stratégies d’investissement seront adaptées aux territoires auxquels les investissements doivent profiter, en partant du potentiel de croissance, de création d’emploi et des obstacles propres à chaque région. Chaque stratégie doit être assortie d’objectifs clairement définis, en fonction de la démonstration des capacités régionales à faire le meilleur usage des investissements réalisés, et à positionner les territoires en termes de compétitivité, non seulement sur une échelle nationale, mais aussi régionale et internationale.
– Par ailleurs, augmenter le niveau des transferts opérés par le biais de la dotation générale de décentralisation (DGD) pour la porter à un niveau similaire aux meilleurs exemples continentaux (Ghana 7% Rwanda 10%). En 2017, la DGD était de 10 milliards de FCFA soit 0.28% du budget de l’Etat
– Renforcer les capacités des acteurs et services publics locaux, à travers notamment la création d’une fonction publique locale, l’institutionnalisation de la collaboration technique entre les fonctions publiques nationale et locale, et enfin la dévolution aux communes de l’immobilier attaché aux compétences transférées.
– Prévoir un cadre permanent d’évaluation de la décentralisation.

2) La gouvernance de la diversité
La crise socio-politique dans les régions du Nord-Ouest et du Sud-Ouest n’est justiciable que par une solution globale, dans un cadre national. Les enjeux spécifiques aux territoires seront adressés dans le cadre du jeu normal des institutions républicaines : c’est à travers les mécanismes constitutionnels existants que la question de la forme de l’Etat sera résolue. Le pouvoir constituant appartient au peuple, et c’est au peuple seul souverain qu’il incombera de décider de la forme de l’Etat. Il conviendra simultanément de se doter d’un mécanisme national de gouvernance de la diversité. Les gouvernements partout dans le monde sont en effet confrontés à un nouvel enjeu transversal : la diversité sociale et les conflits identitaires. Le Cameroun a réussi à préserver la paix, qu’une composition ethnique diverse pouvait pourtant mettre à mal. La crise persistante dans les zones anglophones, le recours massif aux forces de l’ordre pour empêcher les manifestations, l’irruption d’une rhétorique tribale dans le discours politique, démontrent la volatilité du contexte social. Au Cameroun comme ailleurs, les identités sont devenues composites et transversales : on n’est plus seulement anglophone ou francophone. On est en plus et parfois cumula- tivement femme, consommateur, croyant, acteur du secteur privé ou autre. Désormais, la gouvernance doit être la représentation étatique de la dimension sociale de la diversité.

Il sera ainsi indispensable de réduire la fracture entre les sphères publique et privée. Il faudra œuvrer à l’émergence d’une citoyenneté performative où le citoyen est actionnaire du projet politique national, puisque les institutions sont un bien collectif : il s’agit de donner aux individus les moyens de défendre leurs droits de manière intelligente et responsable dans le cadre d’une démocratie à construire et en perpétuelle reconstruction, ce qui passe par le référendum d’entreprise, le droit de pétition collective comme moyen de déclenchement de l’initiative législative, et la reconnaissance formelle de la Class Action ou action de groupe. On devra de manière impérative construire une politique de la diversité entendue comme renégociation permanente de l’ordre. Enfin, il convient de doter le pays de mécanismes de prévention, de détection et de résolution rapide des conflits, par exemple au moyen de la création de conseils économiques et sociaux régionaux.

3) Protéger l’enfance
La situation de l’enfance reste problématique du fait de l’absence de stratégie nationale destinée notamment à prévenir et réprimer les abus en tous genres dont les enfants sont victimes, traiter la situation des enfants sans abris et leur exploitation sur le marché du travail, à des fins commerciales y compris la prostitution et la pornographie. Il restera aussi à renforcer les mesures destinées à s’assurer que les enfants privés de liberté bénéficient de soins et de l’assistance juridique, et matérielle nécessaire. Le Cameroun devra se doter d’une stratégie nationale de l’enfance avec pour objectif principal d’aligner nos politiques publiques sur les meilleurs standards internationaux. A minima, la réforme à conduire doit assurer à chaque enfant l’accès à la santé, au moyen d’une couverture de santé universelle spécifique à l’enfance. L’éducation et le bienêtre des enfants en milieu scolaire doit être la dorsale de la politique éducative qui englobe et dépasse la politique scolaire. Ici, le défi sera de scolariser tous les enfants sans aucune discrimination en rendant effective l’obligation scolaire qui sera effectivement sanctionnée.

4) L’autonomisation des femmes
Eu égard à l’enjeu du genre, cinq axes prioritaires sont clairement identifiés et touchent cinq grands domaines à savoir : le domaine pédagogique qui englobe d’une part l’accès équitable des filles et des garçons à l’éducation, à la formation et à l’information, et d’autre part l’éducation des filles et des femmes à la connaissance et à la maîtrise de leurs droits dans tous les domaines ; le domaine sanitaire, qui traite de la santé reproductive et des conditions sanitaires des femmes au sein des familles et des hôpitaux ; le domaine économique qui tend à éradiquer la féminisation de la pauvreté, en mettant un terme aux discriminations entre les femmes et aux hommes dans l’économie et l’emploi; le domaine socio-culturel qui prône un environnement social et traditionnel favorable à l’épanouissement global des femmes ; le domaine politico-administratif, qui assure la participation et la représentativité des femmes dans la vie publique et la prise de décision : Je me suis déclaré de longue date favorable à une réforme législative conduisant à l’introduction dans le code électoral d’un quota d’au moins 50% de femmes à respecter sur les listes de candidatures (sénateurs, conseillers régionaux, conseillers municipaux). Ce pourcentage étant uniquement celui des femmes titulaires ou têtes de listes. Enfin, le domaine institutionnel pour renforcer l’implémentation des politiques sur le genre.

Pour se doter de cet Etat stratège et catalytique, il faudrait pour le Cameroun : un gouvernement ramassé, idéalement réduit à une vingtaine de départements, doté de la légitimité suffisante pour accomplir ses fonctions spécifiques dans le contexte d’une vision du développement national ; une vé ritable démocratie constitutionnelle et l’Etat de droit…

5) Résilience environnementale et protection des citoyens contre les risques de catastrophes de grande ampleur
Le développement durable est, à ce jour, décliné de manière sectorielle par les pouvoirs publics. Il manque cependant un référentiel explicite, permettant son institutionnalisation mais aussi sa vulgarisation : le développement durable doit être intégré tant par les décideurs publics, que par les citoyens. Cela suppose de construire une vision à long terme qui structurera les politiques publiques et incitera les camerounais à modifier leurs rapports à l’environnement.

Dans le cadre de la COP21 le Cameroun s’est engagé à réduire à 32% à l’horizon 2035 l’empreinte carbone. Cet engagement honorable n’a pas été suivi de mesures significatives destinées à le réaliser. On se contente d’attendre des transferts de technologies et des financements dans le cadre multilatéral. Une réforme de notre système de protection de l’environnement passe par l’institution d’un mécanisme opposable de plafonnement et d’échange de droits d’émission de gaz à effet de serre : énonçant de manière obligatoire un plafond global d’émissions de gaz à effet de serre imposé annuellement aux opérateurs concernés (industries pétrolières, chimiques, minières), il faudra imposer un cadre pour les droits d’émission, le contrôle de la conformité des émetteurs, des mécanismes de distribution et de circulation des droits. Ce dispositif serait l’occasion de créer un corps d’inspection de la police de l’environnement, chargé sur toute l’étendue du territoire d’opérer les contrôles et de veiller à l’exécution de la politique gouvernementale en matière de protection de l’environnement. C’est ce corps d’inspecteur qui sera chargé de la surveillance et de l’évaluation régulière des entreprises type SEVESO et de leurs installations, et d’une manière générale de toutes les entreprises identifiées comme étant à haut risque pour les populations et l’environnement.

Terminons en soulignant que le pays a besoin de se doter d’un plan stratégique pour la prévention et le traitement des catastrophes de grande ampleur, articulant des niveaux d’intervention spécifique (national – compétence Etat ; régional – Compétence Région ; communal – Compétence commune), et des niveaux d’urgence particuliers permettant le déploiement de moyens et ressources dédiées. Les dernières catastrophes ayant frappé le pays n’ont pas forcément été l’occasion d’expériences tirées et de leçons apprises. Une évaluation de la capacité de réponse des dispositifs existant précèdera l’élaboration d’une stratégie nationale, et du plan stratégique.

On le voit, il ne suffit pas d’énoncer des réformes, sous forme de catalogue pour prétendre résoudre les problèmes sociaux existant, aussi cruciaux soient-ils. Des programmes politiques adossés à la simple déclinaison de politiques sectorielles sans profondeur conceptuelle, sont d’ailleurs voués à l’échec. La gouvernance moderne camerounaise implique le changement du paradigme de l’action publique. Les citoyens aspirent à des services publics effectifs, les prenant en compte de manière globale, holistique : ces services publics de dernière génération, dont les nouvelles technologies (intelligence artificielle, nanotechnologie, block Chain…) peuvent opportunément constituer des supports, sont des leviers pour le bond qualitatif et transformationnel du Cameroun. Je l’ai bien compris, et je propose pour le Cameroun une gouvernance disruptive au service d’un Etat nouveau : l’Etat développementaliste capable.

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