ACP-UE post-2020 : L’Afrique cherche son intérêt

L’Afrique et l’Europe sont à la croisée des chemins. Le prochain sommet des chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine (UA) et de l’Union européenne (UE) va devoir plancher sur deux principaux problèmes: l’orientation de la relation entre les deux entités. La coopération de continent à continent sous l’égide des deux organisations continentales et le partenariat entre les 48 pays d’Afrique subsaharienne membres du groupe Afrique, Caraïbes et Pacifiques (ACP) et l’UE. Pour le moment, plusieurs divergences doivent être traitées entre les parties.

L’Accord de Cotonou est arrivé à échéance en février 2020. L’application des mesures transitoires a permis un prolongement dudit accord au 31 décembre 2020. L’Europe et l’Afrique veulent adapter leur relation à la nouvelle configuration mondiale et aux réalités économiques actuelles. L’Afrique est désormais un acteur géoéconomique différent de celui qu’il a été des décennies antérieures et compte bien le faire intégrer dans les accords.

La réunion ministérielle UA-UE, devant se tenir les 4 et 5 mai à Kigali (Rwanda), a été reportée du fait de la crise sanitaire liée à la pandémie du coronavirus. Le sommet Union africaine-Union européenne d’octobre 2020 demeure d’actualité, quoiqu’hypothétique.

Le journal Intégration vous présente la première livraison d’une série de focus qui ambitionnent de vous présenter les enjeux d’une relation d’égal à égal.

 

Le pilier régional Afrique-UE fait encore l’objet de plusieurs réserves des pays africains qui trouvent que la partie européenne veut en faire un fourretout.

Une vue des travaux lors du dernier sommet ACP à Nairobi

L’Union européenne veut faire de son accord régional avec le compact Afrique un partenariat de continent à continent. En d’autres termes, l’accord ACP de l’Afrique deviendra également un accord Union africaine-Union européenne. Une suggestion immédiatement retoquée par plusieurs pays africains dont l’Afrique du Sud, le Maroc et l’Égypte. En fait, l’Union européenne a un accord spécial avec l’Afrique du Sud qui offre bien plus d’intérêts au pays de Cyril Ramaphosa.

Le Maroc, ancien candidat à l’adhésion au sein de l’UE, est lié au vieux continent par un accord de libre-échange, une indication du niveau de son partenariat avec Bruxelles. Tous ces pays ne veulent pas entendre parler de cette confusion de genre, car il n’est pas question que le nouvel accord commun diminue les intérêts déjà acquis.

Pour les autres 48 pays d’Afrique subsaharienne, le socle commun et le pilier régional africain demeurent en négociations. Plusieurs réserves ont d’ailleurs déjà été renvoyées au niveau ministériel et politique des négociations.

Données
Les pays d’Afrique subsaharienne ont besoin d’améliorer leurs capacités de production, notamment qualitatives et quantitatives. Malgré les préférences commerciales de l’Accord de Cotonou, le commerce entre l’Afrique et l’UE a baissé en 20 ans. Les mesures sanitaires et phytosanitaires (barrières non tarifaires) sont principalement la cause.

Plusieurs produits des pays d’Afrique ont la peine à se hisser aux normes du marché européen. Voilà pourquoi les marchandises africaines sont refoulées hors du marché européen. Lorsqu’elles sont détruites, elles le sont d’ailleurs aux frais des exportateurs. Pendant ce temps, le marché africain reste ouvert aux produits européens qui ont très peu de difficulté. Un démantèlement qui fait mal à ces économies qui perdent leur fiscalité de porte (douanes).

Vu que l’accord de partenariat économique ne saurait être dénoncé ou revu, la solution ultime peut s’étaler sur plusieurs points: la mise à niveau de l’infrastructure de l’ensemble de la chaine de valeur, des activités de formation aux activités d’exportation; la maitrise de l’usage des pesticides; la réfrigération à l’échelle industrielle de certains produits à l’export (entrepôts frigorifiés aux frontières aériennes, maritimes et terrestres); le respect des tailles et textures des produits tels qu’exigés sur le marché européen.

Voilà quelques mesures nécessaires pour l’optimisation des exportations africaines sur le marché européen.
L’Afrique du Sud et le Maroc qui ont déjà franchi ce palier ne voudraient pour aucune raison au monde se voir confondre à certains pays d’Afrique subsaharienne. De toute évidence, les négociations se feront autour des trois piliers stratégiques recommandés par le comité des ambassadeurs afin de guider les travaux du groupe après 2020: commerce, investissements, industrialisation et services; coopération au développement, technologie, science et recherche/innovation; et dialogue politique et sensibilisation.

Format
Côté européen, «une refonte en profondeur des structures actuelles du partenariat ACP-UE s’impose pour assurer la primauté des dynamiques régionales». À en croire l’UE, la coopération deviendrait plus régionale du fait «de la différenciation des tendances économiques, politiques et sociales entre les pays à revenus intermédiaires en plein essor et les États fragiles et moins développés». «Il n’y a plus de Sud homogène partageant les mêmes intérêts communs, et les alliances au niveau mondial ne sont plus basées sur les mêmes considérations qu’en période de guerre froide», affirme la direction générale de la coopération internationale et du développement de la Commission européenne (DG Devco) et le service européen pour l’action extérieure (SEAE).

Structure de l’accord
Dans cette nouvelle configuration, les relations ACP-UE vont prendre la forme d’un accord global juridiquement contraignant entre les pays concernés. À ce cadre qui fixera quelques grands axes de la coopération seront annexés trois partenariats régionaux distincts (Afrique-UE, Caraïbes-UE, Pacifique-UE).
Avec cette approche, estime-t-on à la DG Devco, il est davantage question de l’approfondissement de la régionalisation, consistant à «aligner l’action extérieure de l’UE sur les dynamiques de terrain en Afrique et ainsi améliorer sa cohérence et son efficacité globales».

 

Jeunesse

Le ciment de la nouvelle alliance

L’enracinement de la relation UA-UE va s’étendre à l’investissement sur la jeunesse et la collaboration entre les jeunes des deux blocs continentaux.

 

Dans une récente prise de parole, Ursula Von Der Leyen, actuelle patronne de l’exécutif européen, a affirmé que «si nous voulons bâtir une relation réciproque basée sur la compréhension mutuelle, nous devons connecter les futures générations des deux continents». Cette assertion qui va dans le sens d’établir une relation horizontale entre les deux partenaires va s’illustrer dans l’implication des générations futures à la gestion des préoccupations communes.

Youth Hub Cooperation
La coopération entre la jeunesse africaine et européenne, issue des résolutions du sommet d’Abidjan, a officiellement vu le jour au travers d’un hub de coopération des leaders de la société des deux continents. 42 jeunes des deux continents, âgés de 20 à 35 ans, représentant 28 nationalités des deux continents et de la diaspora, composent ce hub. Ils contribueront à définir la portée des projets pilotes à mettre en œuvre par les organisations de la société civile. Ils en assureront également le suivi.

Le hub est doté d’un fonds de 10 millions d’euros (6,5 milliards FCFA) pour le soutien aux projets de la société civile jeune en Afrique. Ces projets devront s’inscrire dans 6 domaines thématiques: culture, sports et arts, éducation, environnement, affaires, gouvernance, paix et sécurité.

Investissements
Doté d’un budget de 4,1 milliards d’euros (près de 2700 milliards FCFA), le plan d’investissement extérieur (PIE) aspire à encourager l’investissement en Afrique et dans les pays voisins de l’UE. L’objectif est de mobiliser 44 milliards d’euros (près de 29 000 milliards FCFA) d’investissement entre 2018 et 2020. Le but ultime est de créer de nouvelles possibilités d’emploi pour les jeunes sur l’ensemble du continent africain.

En stimulant l’investissement public et privé, l’UE espère «créer de nouvelles possibilités d’emploi pour les jeunes sur l’ensemble du continent africain» et partant, lutter contre le chômage, l’une des causes profondes de la migration irrégulière. En effet, 60% de la population africaine a moins de 25 ans. D’ici à 2050, la population des jeunes du continent africain devrait doubler.

Cependant, pour les 10 à 12 millions de personnes qui, selon les estimations, intègrent le marché du travail chaque année, seuls 3 millions d’emplois dans l’économie formelle seront créés. Le PIE de l’UE fait partie des grandes annonces du 5e sommet UA – UE du 29 au 30 novembre dernier à Abidjan en Côte d’Ivoire.

 

UA-UE

La nouvelle alliance en question

Les négociations en vue d’une nouvelle stratégie entre les continents africain et européen achoppent encore sur le périmètre et la structure même.

Bruxelles et Addis Abeba, main dans la main ACP à Nairobi

Si l’on devait caricaturer les propositions de la Commission européenne pour une nouvelle relation avec le continent africain, on dirait certainement que l’Union européenne entraine l’Afrique à s’adapter aux enjeux du 21e siècle (voir tableau): changement climatique, transformation numérique, etc. Elle lui offre aussi ses capacités technique, technologique et financière. L’Afrique, avec ses mutations économiques, stratégiques et démographiques, garantit moins d’immigration irrégulière, plus de sécurité des investissements européens, davantage de sécurité en Europe…

Or, en Afrique, on indique que «la relation entre l’Afrique et l’UE a souvent été considérée comme étant asymétrique et caractérisée par la dépendance entre les bailleurs de fonds et les bénéficiaires. Dans le but d’assurer la viabilité du futur partenariat, cette représentation ne peut être poursuivie. Les négociations en vue d’une nouvelle stratégie doivent se fonder sur le respect mutuel, l’égalité et l’acceptation du droit souverain des pays de définir la base et la configuration selon laquelle ils souhaitent nouer le dialogue avec l’UE ainsi qu’avec d’autres parties». La place des communautés économiques régionales africaines semble ambigüe dans la nouvelle relation. Il faudra de ce fait que la conférence des chefs d’État de l’Union africaine fixe le cap.

Contexte
L’Afrique connait des mutations positives qui font des envieux. En 2018, six pays africains figuraient parmi les dix premiers pays du classement mondial des pays affichant la croissance la plus rapide. L’expansion économique du continent est susceptible de s’accélérer et de stimuler le développement social et humain au sens large. Le continent africain détient désormais une des forces de production les plus importantes dans le monde, avec 60% de sa population qui a moins de 25 ans, soit plus de 780 millions d’habitants. C’est près d’une fois et demie la démographie totale de l’Union européenne. Elle peut se prévaloir de la classe moyenne la plus jeune et la croissance la plus rapide au monde.

Nonobstant cette belle photographie, l’Afrique demeure un continent de fragilités. Au classement des pays les plus fragiles au monde, l’Afrique en compte 36, souvent affaiblis par des conflits. On recense sur le continent 390 millions de personnes vivant sous le seuil de pauvreté. La croissance n’a pas toujours été inclusive, notamment en raison de problèmes de gouvernance.

Réaliser ce potentiel passe par la mutualisation et la coopération internationales. Ce terrain, les deux partenaires se proposent de mieux l’investir pour en tirer profit.

Géopolitique
Face au repli nord-américain et brésilien, au regard de la montée des politiques protectionnistes et nationalistes dans certains États membres de l’UE affectant le commerce international, la lutte contre le changement climatique et l’octroi de ressources de développement aux pays du Sud dont l’Afrique, l’UE et l’UA entendent coopérer pour renforcer le poids de l’Afrique. L’UE s’engage à s’efforcer de mettre en place une coopération trilatérale plus structurée entre l’Union africaine, l’Union européenne et les Nations unies, dans l’ensemble des domaines d’intérêt commun.

Elle devrait également soutenir les réformes nécessaires et la modernisation des institutions multilatérales existantes afin de veiller à ce qu’elles soient adaptées à leur finalité. En vue de soutenir les efforts visant à donner plus de poids à l’Afrique au sein des Nations unies, des institutions financières internationales et d’autres organisations multilatérales, l’UE soutient la demande de l’Union africaine visant à obtenir le statut d’observateur renforcé au sein de l’OMC.

Zacharie Roger Mbarga

Afrique-Europe

On coopère d’égal à égal

Ursula Von Der Leyen, présidente de la Commission européenne (2020 )
«J’appelle à bâtir un partenariat entre égaux avec l’Afrique. L’Europe et l’Afrique sont des partenaires naturels. Nous avons un lien historique et nous partageons bon nombre des défis d’aujourd’hui. L’un de nos principaux objectifs est de transformer la transformation verte et numérique de nos économies en opportunités pour nos jeunes».

 

Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne (2014-2019)
«Ce qui se passe en Afrique est important pour l’Europe et ce qui se passe en Europe est important pour l’Afrique. Notre partenariat constitue un investissement dans notre avenir commun. Il s’agit d’un partenariat d’égal à égal, dans lequel nous nous soutenons mutuellement pour créer de la prospérité et faire en sorte que la planète soit un espace de vie plus sûr, plus stable et plus durable».

 

Moussa Faki Mahamat, président de la Commission de UA (2017)
«Pour s’épanouir et porter ses fruits, le partenariat entre l’Union européenne et l’Union africaine doit reposer sur des principes solides et dessiner tous les champs à la mesure de son envergure multidimensionnelle, de ses ambitions visionnaires et de ses enjeux globaux, en constante extension. Le respect mutuel, l’égalité, la liberté et la solidarité sont les repères et les jalons inaltérables d’une relation solide, durable, mutuellement avantageuse».

 

Carlos Lopes, haut représentant de l’Union africaine pour les négociations avec l’Europe dans le cadre de l’après-Cotonou
«Nous entrons maintenant dans une phase de relations, particulièrement entre l’Afrique et l’Europe, qui ne ressemble guère plus à la métaphore du diner. Beaucoup de choses ont évolué sur les deux continents et, si ces changements sont reconnus de part et d’autre, on pourrait comparer ces nouvelles relations à celles d’un couple marié qui a décidé de reformuler ses vœux avec des engagements forts et constructifs l’un à l’égard de l’autre».

 

Migration

Le défi

Sujet sensible dans la nouvelle relation entre les deux blocs, l’Afrique invite à décomplexer le sujet.

 

Une migration et une mobilité bien gérées peuvent avoir une incidence positive sur les pays d’origine, de transit et de destination. Depuis le sommet UE-UA d’Abidjan (Côte d’Ivoire) en 2017, l’Afrique martèle que les flux migratoires des fils du continent sont plus importants à l’intérieur de son continent.

L’Union européenne ne l’a toujours pas intégré. Depuis la crise migratoire de 2018, l’Europe a, de manière unilatérale, rompu certains accords nés de la stratégie du sommet d’Abidjan en 2017, de celui de La Valette en 2015 et même de l’accord de Cotonou en 2000.

Aujourd’hui, la Commission européenne évolue vers une immigration choisie qui postule que chaque année des quotas seront fixés pour les immigrés africains (médecins, infirmiers, chercheurs…).

Instrumentali-sation
En Afrique, on estime que la montée des convictions nationalistes et protectionnistes en Europe et le glissement vers ces idées par certains politiques européens en quête de suffrages continuent d’animer une information tronquée sur ce sujet.

Contrairement à certaines idées reçues, le chômage et les problèmes structurels rencontrés en Europe sont le résultat de changements économiques et d’évolutions technologiques, bien plus que de la présence de migrants. Pourtant, les vues déformées — et les perceptions parfois délirantes — des événements tragiques qui surviennent en Méditerranée continuent d’entraver les relations entre les deux continents.

En tout état de cause, il y a proportionnellement en Europe plus de migrants en provenance de Chine ou de Russie que d’Afrique. Les migrants africains sont aujourd’hui des contributeurs nets à la plupart des économies européennes qui les intègrent.

BO

Le Sommet virtuel intersessions des Chefs d’Etat et de Gouvernement ACP sur la covid-19 : un temps fort dans le processus de transformation structurelle du Groupe des Etats ACP

Par KENHAGO TAZO Olivier, Ministre Plénipotentiaire, Institut des Relations Internationales du Cameroun – Institute for European Studies – ULB.

 

En convoquant un sommet extraordinaire intersession des Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’Organisation des Etats ACP sur le thème « transcender la pandémie de COVID – 19 : renforcer la résilience par le biais de la solidarité internationale », le Président de la république du Kenya UHURU KENYATTA, Président en exercice de l’OEACP, a saisi le contexte de la crise liée au Covid-19 pour positionner cette organisation au centre du jeu multilatéral mondial. Il faut dire que la covid-19 est un véritable game changer, en ceci qu’elle laisse apparaitre, non pas des lignes de fracture ou des changements de paradigme en tant que tels, mais des réelles transformations dans la façon dont les acteurs de la scène internationale se restructurent et se repositionnent, et donc interagissent.

Non pas que ce repositionnement de l’OACP dans le jeu multilatéral soit une conséquence de la crise pandémique en elle-même. En fait, le contexte s’est avéré propice pour enclencher un processus pensé de longue date, et dont les événements marquants ont pris corps dans un passé récent.

En effet, au lendemain de la signature de l’Accord de Cotonou en 2000, au regard des problématiques qui s’étaient déjà dégagées et de l’évidence que la relation entre l’UE et le groupe des Etats ACP entrait dans une phase nouvelle, il est apparu nécessaire pour le Groupe ACP de se réinventer pour rester pertinent dans un environnement international en pleine mutation. Il faut dire que de manière générale, le temps de l’après-guerre froide a été soumis à une intensification de changements internationaux, qui ont reflété à la fois les transformations structurelles de l’économie internationale liées à la globalisation, l’érosion de la souveraineté des États, la prolifération de dynamiques transnationales, l’intensification des regroupements internationaux et l’avènement de normes de gouvernance post-westphaliennes.[1] Face à ces changements protéiformes, le Groupe des ACP a réagi en adoptant un train de réformes structurelles qui donnent aujourd’hui des résultats probants.

Dans un processus commencé dès le Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement ACP de Sipopo en 2012, les leaders ACP se sont engagés, dans leur déclaration intitulée à juste titre “l’avenir du groupe ACP dans un monde en mutations : défis et opportunités”, à rester unis en tant que groupe et à développer les relations sud-sud. Les leaders ACP prenaient ainsi conscience de la nécessité d’une transformation et d’un renouvellement profond de l’organisation, par le renforcement de la coopération avec le partenaire stratégique et traditionnel européen, tout en développant et en diversifiant les partenariats avec les pays du Sud et d’autres nations. Ceci implique également la nécessité de garantir sa pérennité́ financière, de l’adapter avec efficacité́ à un environnement mondial agité par des turbulences, et de mieux le positionner sur la scène internationale.[2] Ces orientations, les Chefs d’Etat et de Gouvernement ACP les confirmeront lors du sommet de Fort Moresby le 1er juin 2016.

Entretemps, un Groupe d’Eminentes Personnalités présidé par l’ancien chef d’Etat OBASSANJO sera mis en place en mars 2013, avec pour mandat d’analyser le statut du Groupe ACP en tant qu’organisation internationale, et de recommander des réformes visant à le transformer en une institution plus efficace, plus pertinente et plus dynamique, apte à améliorer les conditions de vie des populations ACP à travers la réduction de la pauvreté et le développement durable. Ses recommandations seront d’ailleurs traduites en programme d’action dans la vision du Groupe ACP telle que reflétée dans le document-cadre d’orientation intitulé « Vers le Groupe ACP que nous voulons ».

A partir de là, les Etats membres ACP assument leur volonté clairement établie de « devenir une organisation transcontinentale de premier plan, travaillant de manière solidaire afin d’améliorer les niveaux de vie de ses communautés grâce à la coopération Sud-Sud et Nord-Sud.[3]

Le Groupe ACP va s’engager sur trois chantiers majeurs :

  • la négociation de l’accord appelé à remplacer l’accord de Cotonou, qui aurait dû arriver à expiration le 28 février 2020 ;
  • la réforme institutionnelle du Groupe, par la révision de l’Accord de Georgetown ;
  • la poursuite du chantier visant à l’autonomisation financière du Groupe.

N’oublions pas que tout ce processus se tient dans un contexte marqué par les consultations en vue de la négociation de l’Accord post-Cotonou. Le débat intellectuel est alors marqué par les réflexions sur l’opportunité de maintenir ou non la coopération entre les ACP et l’UE.  S’il est vrai que la révision du cadre juridique du partenariat a toujours donné lieu à de tels débats, il n’en demeure pas moins que le contexte est nouveau, marqué, entre autre, par le débat sur les APE, et donc d’un changement de paradigme à travers le passage de l’aide au développement à la coopération commerciale multilatérale, la budgétisation annoncée du FED, ce qui fait craindre une diminution des ressources et surtout la fin de la subvention traditionnellement attribuée au Secrétariat ACP, et surtout le débat sur l’importance et la place à accorder aux organisation régionales dans le futur partenariat post 2020.

En clair, c’est la survie des ACP en tant qu’organisation qui est en jeu, tant les lobbies sont nombreux qui essaient de démontrer son caractère suranné et appellent à une mutation fondamentale qui verrait la conclusion d’un Accord avec les régions séparément, sonnant ainsi le glas pour le Groupe ACP. Une solution de compromis sera finalement trouvée, avec la décision des partenaires, à l’ouverture des négociations, de conclure un accord juridiquement contraignant comprenant un socle commun et des protocoles régionaux. Pour le Secrétariat Général, c’est une sorte de sursis.

Le 9ème Sommet des Chefs d’Etat et de Gouvernement ACP, qui s’est tenu à Nairobi en décembre 2019, a donc permis aux chefs d’Etat ACP de valider l’ensemble de ces réformes structurelles. Même si l’Accord de Cotonou n’a pas, à ce moment, connu le niveau de négociation souhaité, tous les autres chantiers étaient à un degré de maturité tel que les plus hauts décideurs ont pu valider les différents processus.

Premièrement, le Sommet a permis l’adoption de L’Accord de Georgetown révisé. Cet accord, adopté en 1975, est l’Acte constitutif du Groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique qui vise à assurer le développement durable et la réduction de la pauvreté dans les États membres des ACP. Conformément à son article 42, l’Accord de Georgetown révisé est entré en vigueur le 05 avril 2020, soit trente jours après avoir été signé ou ratifié par 1/3 des Etats membres de l’organisation. Ceci a impliqué le changement de nom de l’organisation, devenue, à compter de cette date, l’Organisation des Etats ACP. Elle devient ainsi une organisation intergouvernementale sui generis.

Désormais, l’Organisation du groupe des Etats ACP (OEACP) entend renforcer la cohésion de ses membres – notamment par la mise en place d’un mécanisme de résolution des conflits – et assurer son autonomie financière vis à vis de l’UE grâce notamment à la création d’un fonds fiduciaire et de dotation, le paiement régulier des contributions statutaires et d’autres formes de financement du développement.

Pour ce qui est de l’autonomie financière, le Groupe de travail sur les perspectives d’avenir des ACP, créé sur la base des décisions des Chefs d’Etat à Sipopo et fort Moresby, avait déjà dénoncé la dure réalité suivant laquelle pour financer la moitié de ses dépenses de fonctionnement effectives au cours d’un exercice donné, le Secretariat ACP reste régulièrement tributaire de l’accord de contribution qu’il a conclu avec le FED, qui varie annuellement sans toutefois dépasser le plafond de 50% du montant des dépenses en question. Cela signifie qu’en l’absence d’une enveloppe intra-ACP ou d’un mécanisme similaire après 2020, une grande incertitude planera sur la viabilité financière du Groupe ACP.[4] C’est pour diminuer cette dépendance que nait l’idée de la création du fonds fiduciaire, dont le principal avantage est d’assurer une stabilité et de permettre aux Etat membres de se préoccuper moins de savoir si les contributions attendues au titre du budget approuvé sont versées.

L’adoption et le lancement en décembre 2019 par les Chefs d’Etat et de Gouvernement ACP du Fonds Fiduciaire et de Dotation ACP est donc l’aboutissement d’un long processus piloté dans le cadre d’un Groupe de travail sur les perspectives d’avenir des ACP. Plusieurs Etats membres ont déjà annoncé leur contribution à ce fonds, notamment la guinée Equatoriale, la Papouasie Nouvelle Guinée, le Ghana et le Kenya. Le succès de l’initiative dépendra de la taille de la dotation initiale et de la pertinence des investissements que ce fonds de dotation permettra de financer.

Le fonds, établi dans la juridiction luxembourgeoise, a comme entité fondatrice et responsable légal la structure juridique de base, appelée le « General Partner », ou Associé commandité, association à but non-lucratif enregistrée auprès de la Commission de surveillance du secteur financier (CSSF) de Luxembourg. Elle est composée du Secrétaire général du Groupe ACP et de deux Ambassadeurs occupant respectivement les fonctions de Président du Comité des Ambassadeurs ACP et Président du Groupe de travail des Ambassadeurs sur la mise en œuvre des recommandations sur les perspectives futures du groupe ACP.

Le Fonds est ainsi créé fonctionnera indépendamment du Secrétariat ACP dans la mesure où il sera doté de son propre Conseil d’Administration, soutenu par une unité technique de planification financière et des investissements. Il a la vocation d’être la seule et unique structure suffisante pour répondre aux besoins des diverses catégories de mobilisation des fonds et des investissements au service du développement des pays et régions ACP.[5]

La mise en place du Fonds fiduciaire se poursuit à travers un plan de travail adopté pour 2020, qui prévoit, entre autres, la désignation des membres de son conseil d’administration, la mobilisation des contributions des Etats membres et la définition des modalités de soutien du Secrétariat de l’OEACP.[6]

La réforme institutionnelle a également eu pour résultat la création du Centre d’information ACP pour la coopération Sud-Sud et triangulaire, dont le siège est établi à Malabo. Un Accord de siège a déjà été signé entre l’organisation et le pays hôte, et le responsable du centre prendra ses fonctions dans quelques mois, en principe en septembre 2020.

Dans ce contexte, le Sommet virtuel du 03 juin dernier apparait comme une des manifestations du processus de transformation de ce qui est désormais l’Organisation des Etats ACP. Il restera comme un temps fort, en raison, d’une part, de la qualité des participants, et de l’autre, de la nature des engagements pris. Dans son format novateur en effet, il a vu une participation active de 11 Chefs d’Etat et de Gouvernement ACP[7], de quatre Chefs d’Etat et de Gouvernement de pays partenaires[8], du Secrétaire Général des Nations Unies, du Président du Conseil Européen, du Directeur Général de l’OMS et du Secrétaire Général de l’Organisation des Etats ACP.

Si la situation sanitaire reste préoccupante dans les Etats et Régions ACP, les Chefs d’Etat s’inquiètent des conséquences économiques de la crise et, par conséquent, insistent sur la nécessité d’une réponse globale qui prenne en compte leur situation de fragilité. On comprend dès lors que la crise leur permettra de remettre sur la table de négociation les nombreux sujets qui fâchent, notamment les sanctions internationales contre certains Etats membres, la publication par le partenaire européen des listes des juridictions fiscales non coopératives, l’incertitude sur le financement de la coopération au développement dans le cadre de l’Accord post-Cotonou… Si l’UE s’est jusque-là montrée réservée à engager un véritable dialogue sur certaines de ces questions, il y a lieu de croire que la pression qui va s’exercer va la pousser à revisiter ses méthodes et approches. De même, l’OEACP entend plaider, en tant que groupe, en faveur de la poursuite et de l’approfondissement de l’initiative du G20 en faveur de la dette, en prenant en compte les PIED et les PRI, mais aussi en envisageant une annulation pure et simple de la dette.

L’heure étant à la convergence des vues, les leaders invités ont tenu à réaffirmer le sens du partenariat avec l’OEAP ; le Président de la République Française est allé plus loin, en proposant des initiatives et axes d’intervention concrets susceptibles de renforcer le partenariat.

Il s’est dégagé une claire convergence sur des questions politiques majeures notamment :

  • La nécessité de privilégier une réponse multilatérale, coordonnée, à la pandémie du Covid-19 ;
  • l’élargissement de la décision du G20 de suspendre la dette à tous les Etats ACP au sujet de la dette des PMA, en vue de prendre également en compte les PRI et les PEID, tout aussi impactés par la pandémie ;
  • l’annulation de la dette ou, à tout le moins, l’activation du mécanisme de gel de la dette prévu à l’article VIII 2 de l’Accord sur le FMI,
  • l’appel à plus de coopération avec l’UE, partenaire traditionnel de l’OEACP, surtout en ce qui concerne la publication unilatérale de la liste des juridictions non coopératives en matière fiscale et des pays tiers à haut risque en matière de blanchiment des capitaux et de financement du terrorisme ;
  • l’accent mis sur la transition énergétique et la lutte contre le changement climatique, qui reste la plus grande menace à laquelle fait face l’humanité…

A l’égard de leurs partenaires au développement, les pays ACP ont salué la tenue en mai 2020 de la réunion de haut niveau sur le financement du développement à l’ère du covid-19 et au-delà et appelé à un accès accru aux Droits de tirage spéciaux (DTS) du FMI pour traiter les répercussions financières.

  Le Sommet virtuel a donc été, par la qualité des participants et le contenu et la portée des déclarations, un Sommet inédit qui intervient opportunément au moment où l’OEACP a entrepris un train de réformes structurelles visant à mieux se positionner sur l’échiquier international. Ces avancées sont à inscrire, d’une part, au crédit de la Présidence en exercice qui, depuis le Sommet de Nairobi de décembre 2019, multiplie des initiatives visant à faire entendre la voix de l’OEACP dans le concert des nations et à assurer sa prise de position sur des questions globales majeures ; d’autre part, elles découlent du bilan déjà positif du nouvel exécutif de l’organisation, 100 jours seulement après la prise de service du nouveau Secrétaire Général qui mobilise sa riche expérience internationale au service de l’organisation. Sous son impulsion, la pandémie du Covid-19 a permis à l’OEACP de mettre en place un leadership et des solutions novateurs pour faire face aux nombreux défis auxquels les Etats membres sont confrontés.

Bien plus, l’analyse de la réponse ACP à la crise liée au COVID-19 renseigne sur la volonté de l’organisation de redéfinir son champ d’action. Elle comprend très bien que son expertise dans le champ de la coopération au développement et de la coopération commerciale multilatérale va, à la faveur de l’Accord post-Cotonou, subir une forte concurrence des organisations régionales. Le Champ politique, duquel elle a été relativement absente jusque-là, va donc être pour elle un champ d’expérimentation.

Avant le sommet virtuel, le Président Kenyan avait déjà saisi ses pairs au sujet de la pandémie et de ses conséquences, en exprimant la vision de l’OEACP sur les solutions à mettre en œuvre pour en limiter l’expansion. Entretemps, les chefs des exécutifs de l’Organisation des Etats d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, de la Communauté des Caraïbes et du Secrétariat du forum des Iles du Pacifique ont signé une Déclaration commune sur la pandémie de covid-19.

Ces trois leaders rappellent les effets néfastes de la pandémie sur les économies des Etats membres et appellent à une réponse coordonnée. Ils insistent toutefois sur le fait que même si la pandémie de covid-19 constitue la menace la plus urgente qui pèse aujourd’hui sur l’humanité, le changement climatique reste la plus grave menace à long terme. Pour eux, par conséquent, la réponse doit être formulée dans un cadre multilatéral et les mesures de relèvement post-covid doivent être conformes aux objectifs de l’Accord de Paris.

En s’associant à ces autres organisations, l’OEACP veut ainsi maintenir sa posture politique et apparaitre comme le liant. Force est de constater que l’UA ne s’est pas associée à cette initiative, préférant développer une approche propre dans sa réponse à la crise. La référence à l’Accord de Paris vise à valoriser les acquis de cette période féconde, au cours de laquelle la collaboration entre le Groupe et l’Ue avait permis des avancées considérables sur l’Accord de Paris, rendant possible son adoption. D’ailleurs, le souvenir de ce succès fut invoqué par les partisans du maintien des ACP dans le partenariat avec l’UE, au moment où des voix s’élevaient pour prôner un changement radical.

Avec le recul, force est de constater que l’OEACP est la seule organisation intergouvernementale actuelle dans le monde qui dispose de quarante-cinq années d’expérience historique en matière de négociations commerciales, de financement du développement et de relations politiques au niveau national et entre ses Etats membres, et entre ceux-ci et l’Union européenne. Cependant, le capital social, les compétences et mécanismes organisationnels qui découlent de cette expérience ne lui ont pas procuré un avantage comparatif dans des domaines tels que la production de connaissances, l’analyse des politiques de développement, le renforcement des capacités, ainsi que le commerce et l’investissements au niveau intra-ACP. Entre temps, l’évolution des dynamiques régionales aussi bien à l’intérieur du Groupe ACP qu’au sein de l’UE, avec l’adhésion de nouveaux Etats membres, a complexifié la donne en rendant impératif un nouvel élan, sous peine de voir le Groupe devenir définitivement obsolète.

Toutefois, ces ressources humaines et institutionnelles ne sont pas suffisamment exploitées pour permettre aux Etats ACP d’en tirer un profit maximum, bien que la situation mondiale actuelle offre des possibilités pour déployer des idées, des connaissances et des outils nouveaux en vue de promouvoir une profonde restructuration des économies ACP. Cette situation ouvre au Groupe ACP des perspectives pour participer efficacement, de façon complémentaire et subsidiaire, à des actions aux plans mondial, régional et national. Le Groupe peut ainsi accroitre sa visibilité.

Il est vrai que depuis l’accord de Cotonou, de nombreux piliers de la coopération UE ACP ont été progressivement externalisés, à l’instar de la coopération commerciale et des questions de paix et de sécurité. La budgétisation du FED, qui sera probablement actée dans le prochain cadre financier pluriannuel de l’UE, viendra une fois encore mettre fin à un pilier important de ce partenariat historique. De même, le déplacement du centre de gravité vers les régions, avec comme corolaire un affaiblissement du Secrétariat ACP, est une contrainte supplémentaire.

L’option définitivement choisie pour le multilatéralisme et les démarches visant à assurer au Secrétariat ACP une autonomie financière, à travers la création du Fonds Fiduciaire et de dotation et la mobilisation des contributions nationales, sont les seules à même de garantir à l’Organisation rénovée une survie dans un monde qui change. C’est dans ce contexte que le récent Sommet des Chefs d’Etat et de gouvernement peut être considéré comme un fait marquant, malgré la portée relative de ses décisions. La Présidence Kenyane, à cet égard, apparait comme une présidence dynamique et innovante, qui tient à relever le pari de faire tenir son rang à l’organisation.

La prise de fonction du nouvel exécutif, dans cette période charnière, laisse également présager une transition pertinente. La figure du nouveau Secrétaire Général, dont la grande expérience politique internationale est un atout, va être déterminante. Son élection en décembre 2019 à Nairobi au Kenya, lors du 9ème Sommet ordinaire des Chefs d’Etat et de Gouvernement, a été très positivement accueillie par la critique, tant son profil correspond aux défis à relever. Ce profil va sans doute déteindre sur l’orientation des activités du Secrétariat, qui deviendra plus politique, comme le démontre le bilan des cents jours de son mandat.

Le Secrétariat ACP, dont la taille est appelée à être réduite, réussira-t-il à valoriser au sein de ses Etats membres et des organisations régionales l’expérience acquise dans le domaine de la coopération au développement et des négociations commerciales ?

Les démarches récentes portées par le Secrétariat ACP et la Présidence en exercice donnent du contenu à l’affirmation sans cesse répétée suivant laquelle le multilatéralisme est, pour les 79 Etats ACP, le moyen le plus adapté pour se faire entendre dans le concert des Nations. Les valeurs que sont la solidarité et l’unité doivent guider les actions du Groupe pour faire face aux défis communs et apporter une réponse commune. Cette dynamique est à l’œuvre dans la réponse du Groupe à la pandémie liée à la Covid-19. Si l’OEACP veut rester pertinente dans l’environnement institutionnel actuel, elle a intérêt à maintenir cette tendance, à régler l’équation de son financement pérenne, et à assurer la transition qu’impliquera la mise en œuvre de l’Accord post-Cotonou, alors que les régions vont désormais jouer un rôle prépondérant dans sa mise en œuvre.

Avec le recul, l’évaluation de ces vingt années de changement au sein des ACP laisse apparaitre trois tendances fortes en termes de changements survenus au sein des ACP.

Premièrement, le choix des ACP a été porté sur les changements liés aux réformes institutionnelles, qui ont permis de remplacer les règles existantes par de nouvelles règles et à ajouter celles-ci à celles-là, dans une double dialectique de « substitution » et « d’empilement ».[9] En effet, l’on remarquera que l’Accord de Georgetown, texte fondateur du Groupe ACP, n’a pas été remplacé par un texte nouveau, mais simplement modifié et révisé. Pourtant, le débat fut vif au sein du Comité des Ambassadeurs et du Groupe de travail chargé de la conduite de ce processus. Pour certains, afin de marquer le renouveau du Groupe, il était important de conclure un traité nouveau, qui assurerait alors une renaissance totale et une rupture avec le passé. Cette position a été mise en minorité, face aux tenants de l’approche de la continuité, qui ont mis en exergue l’héritage politique, culturel et technique du groupe. Il faut dire que cet état d’esprit, l’innovation dans la continuité en préservant les acquis, est le courant dominant au sein des ACP, qui influence les politiques qui y sont adoptées. A cet égard, l’Accord de Georgetown révisé va ainsi modifier certaines missions des ACP, sa nature juridique, le processus de désignation du Secrétaire Général et les modalités de sa révision.

En fait, la réforme institutionnelle par substitution est quasi permanente dans cette organisation, qui évalue et révise régulièrement le traité de coopération qui le lie à son partenaire historique européen ainsi que les bases juridiques de ses politiques, crée de nouveaux organes, amende les procédures de décision et donne l’impulsion à son grand projet qui est de réduire la pauvreté au sein de ses Etats membres et d’assurer leur intégration progressive dans le commerce multilatéral.

La deuxième forme de changement observable au sein du Groupe ACP est d’ordre cognitif et normatif. En fait, ce changement est intervenu en dehors et avant même la réforme institutionnelle et l’a accompagné. C’est lui qui a conduit l’organisation à réévaluer son rapport à son environnement et à changer les modalités de mise en œuvre de ses règles.

Le changement cognitif et normatif apparait à travers les différents documents d’évaluation et de plan d’action mentionnés plus haut, qui ont conduit les États membres de l’organisation à réinterpréter son mandat originel. C’est ainsi que la perception internationale du rôle joué par l’organisation a été modifiée. Quel que soit le jugement que l’on porte sur le bilan de la coopération pour le financement du développement, de la coopération commerciale ou des programmes pour la lutte contre la pauvreté dans le cadre de la relation UE/ACP, l’évolution de ceux-ci et du système classique des préférences commerciales aux APE en passant par les conditionnalités politiques et environnementales qui  ont été progressivement introduites dans la relation, témoigne largement de la capacité de l’Organisation à réinventer, sous des impulsions normatives successives, les modalités de la coopération pour le développement et de la lutte contre la pauvreté.[10]

Dans d’autres registres, nombre d’activités et de programmes dans la relation UE-ACP ont été menés ces dernières années sur la base de nouvelles normes d’action collective générées au sein de l’Organisation (le développement humain, la sécurité humaine, le développement durable, l’égalité entre les sexes), assez différente des normes qui étaient les siennes au moment de sa création en 1975. Ces changements normatifs et institutionnels doivent se comprendre également dans le contexte de la relation avec l’UE qui, à cet égard, constitue un facteur majeur de changement. Certains observateurs se demandent d’ailleurs si ces changements ne résultent pas tout simplement d’une mise en conformité des ACP face aux pressions subies des européens.

Troisièmement, l’on remarquera que le processus de changement au sein des ACP n’a pas donné lieu à une reconfiguration de pouvoir au sein des structures institutionnelles de l’organisation. Les rapports de force restent donc globalement les mêmes.

En définitive, la crise liée à la Covid-19 apparait comme une opportunité pour l’OEACP pour tester les résultats de son long processus de transformation. Si l’objet de ce papier n’était pas d’en évaluer l’impact et la portée, les éléments d’analyse invoqués renseignent que comme toutes les autres organisations intergouvernementales, le Groupe ACP, loin de constituer un « ordre institué » marqué par l’inertie, est un univers institutionnel ouvert et évolutif, soumis à des dynamiques de changement qui résultent de facteurs multiples endogènes et exogènes et suivent des temporalités variées. Dans le contexte actuel, la concurrence institutionnelle et politique forte qu’il subit des autres organisations régionales à l’instar de l’UA lui a fait prendre conscience du fait que son changement institutionnel est une condition importante de sa résilience dans le système international. Le futur Accord post-Cotonou, en ce qui concerne notamment ses dimensions institutionnelles et financement du développement, va nous renseigner davantage sur la portée des ajustements nécessaires à sa pérennisation dans le système international/-

                                                                       Bruxelles, le 08 juin 2020

 

[1] Olivier Nay et Franck Petiteville offrent une analyse de ces mutations qui affectent en fait toutes les organisations intergouvernementales. Lire Éléments pour une sociologie du changement dans les organisations internationales, Presses de Sciences Po « Critique internationale » 2011/4 n° 53 | pages 9 à 20

[2] 7ème sommet des chefs d’Etat et de gouvernement ACP Sipopo, Guinee Equatoriale, 13 – 14 décembre 2012 déclaration de Sipopo : “l’avenir du groupe ACP dans un monde en mutation : défis et opportunités” ACP/28/065/12 [Final]

[3] Vers le groupe ACP que nous souhaitons, référence ACP/1/1/11/(vol.1) 17 rev.3, 1er mai 2017.

4] En l’état actuel des négociations, l’incertitude règne sur le financement du partenariat après expiration de l’Accord de Cotonou. L’UE a quant à elle déjà annoncé la budgétisation du Fonds Européen de développement, instrument financier dédié à l’Accord de Cotonou. Les décisions restent cependant tributaires des négociations en cours au sein des institutions européennes, qui concernent le Cadre Financier Pluriannuel 2021-2027.

[5] Pour une gouvernance détaillée du fonds, voir ACP : le Groupe ACP transformé : une autorité et une voix au service de ses populations. Financement du développement des pays ACP : Historique, Impact et perspective à long terme. www.acp.int.

[6] Ce processus est actuellement piloté dans le cadre du Groupe de travail chargé de la mise en œuvre des recommandations du Groupe de travail des Ambassadeurs sur les perspectives d’avenir du Groupe ACP, présidé par l’Ambassadeur du Cameroun en Belgique, S.E. Daniel Evina Abe’e.

[7] Les Chefs d’Etat ACP qui y ont pris part sont : les Présidents du Kenya, de la République Sud-Africaine, de la Gambie, de la République du Congo, de la Zambie, de Guinée Bissau et du Rwanda, invité spécial, les Premiers Ministres de Barbade, de Tuvalu, de Papouasie Nouvelle-Guinée, de Fidji et de Jamaïque. Il s’agit là des Chefs d’Etat et de Gouvernement dont les pays occupent une responsabilité au sein des instances décisionnels de l’OEACP, entre autres, le Comité des Ambassadeurs, les Groupes régionaux… il convient de signaler que le processus préparatoire du Sommet a été marqué par des tractations suivant lesquelles plusieurs Ambassadeurs souhaitaient que leurs plus hautes autorités prennent également une part active au Sommet. Le choix de ce format, finalement réaliste, semble s’être imposé pour des raisons pratiques et logistiques.

[8] Le Président de la République Française, le Premier Ministre de Norvège, le Premier Ministre du Canada, le Premier Ministre d’Australie.

[9] Sur l’impact des changements institutionnels, on peut lire Philippe Bezes, Patrick Le Lidec, « Ce que les réformes font aux institutions », dans Jacques Lagroye, Michel Offerlé (dir.), Sociologie de l’institution, Paris, Belin, 2011.

[10] Olivier Nay offre une excellente lecture des changements cognitifs et normatifs au sein des organisations intergouvernementales, dans on article, « What Drives Reforms in International Organizations? External Pressure and Bureaucratic Entrepreneurs in the UN Response to AIDS », Governance: An International Journal of Policy, Administration, and Institutions, 24 (4) 2011, p. 689-712.

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