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Le franc Cfa, un frein à l'émergence des économies africaines ?

Écrit par  Kako Nubukpo

Par Kako Nubukpo, agrégé des facultés de sciences économiques, ancien ministre togolais de la Prospective et de l’Évaluation des politiques publiques, Global Leader Fellow de l’université d’Oxford (Royaume-Uni).

Le débat sur l’opportunité du maintien du franc de la Communauté financière africaine (CFA), créé le 26 décembre 1945 [1], a été relancé au mois de juillet 2015 suite au feuilleton relatif à l’éventuelle sortie de la Grèce de la zone euro, le fameux «Grexit». La crise grecque a en effet rappelé brutalement qu’une économie faible qui a une monnaie forte s’expose à des ajustements très difficiles à soutenir. Plus généralement, ce débat s’inscrit aujourd’hui dans la réflexion sur le financement de l’émergence des économies africaines et ses prérequis en matière de degré de liquidité des économies. Plusieurs angles d’attaque théoriques et empiriques permettent de discuter des avantages et des inconvénients du maintien du franc CFA. De même, plusieurs disciplines (histoire, sciences politiques, science économique, sociologie politique, etc.) se révèlent utiles pour aborder cette réalité multidisciplinaire que constitue le franc CFA. Sa dénomination originelle fut «franc des colonies françaises d’Afrique».

Du point de vue strictement économique adopté ici, nous retiendrons quatre dimensions pour apprécier le rôle du franc CFA comme outil de développement économique ou, au contraire, élément d’inertie des économies africaines de la zone. Il s’agit des dimensions relatives à la part des échanges intracommunautaires (1), à la compétitivité-prix (2) , au financement de l’économie (3)  et, enfin, à l’objectif de croissance dans les missions des banques centrales de la zone (4).

 

1. La faiblesse des échanges intracommunautaires

Les échanges entre les économies de l’Union économique et monétaire ouest africaine (UEMOA) sont structurellement faibles, compris entre 10 % et 15 % du PIB régional selon les années [2]. Cette faiblesse du commerce intracommunautaire n’est guère étonnante: dans la mesure où les économies de l’UEMOA maintiennent une insertion primaire au sein du commerce international, elles sont plus substituables que complémentaires les unes vis-à-vis des autres. L’exemple typique est celui du coton, dont la fibre issue de l’égrenage est exportée à 97 % sans transformation. Or, six [3] des huit Etats qui forment l’UEMOA (voir encadré) exportent la fibre de coton. Il va sans dire qu’il y a peu d’intérêt pour le Mali à exporter sa fibre vers le Burkina Faso et vice versa, alors même que ces Etats sont à la recherche de devises pour financer leurs importations de biens et de services. De fait, l’extraversion réelle des économies de l’UEMOA rend quasiment sans intérêt le fait de partager la même monnaie, en l’occurrence le franc CFA. 

Comme le soulignait déjà il y a une vingtaine d’années Christian de Boissieu, ancien président délégué du Conseil d’analyse économique du gouvernement français, «la stabilité monétaire organisée dans le cadre de la zone franc n’a pas véritablement eu des conséquences significatives sur la croissance du commerce intra-africain. Donc les effets réels de la stabilité monétaire ont été limités. […] Avec la zone franc, on a fait l’inverse de ce que l’on veut faire en Europe. En Europe, on a commencé par l’économie réelle, la monnaie unique en étant le couronnement. En Afrique, on a commencé par la coopération monétaire et on attend en bout de course l’intégration économique, qui viendra ou qui ne viendra pas» [4]

 

2. Une compétitivité-prix en berne

Du fait de l’arrimage du franc CFA à l’euro, monnaie forte s’il en est, les économies de l’UEMOA souffrent d’un problème de compétitivité-prix à l’export. Or une monnaie forte agit comme une taxe sur les exportations et une subvention sur les importations, rendant difficile l’obtention de l’équilibre de la balance commerciale. L’analyse de l’évolution du taux de change effectif réel (TCER) permet d’appuyer le constat précédent. De nombreuses études empiriques ont ainsi mis en évidence une surévaluation du franc CFA de l’ordre de 10 % [Kiema et alii, 2011 ; Couharde et alii, 2011].

En effet, le TCER de la zone s’est apprécié sur la période 1999-2014, d’où une perte de compétitivité pour les économies domestiques. L’étude du TCER est primordiale dans la mesure où il s’agit d’un indicateur de compétitivité globale. Ses déviations par rapport à sa tendance d’équilibre de long terme altèrent les signaux des marchés et induisent d’importants coûts d’ajustement. Qu’il soit positif ou négatif, un désalignement du TCER reflète une mauvaise politique de change et induit une mauvaise allocation des ressources productives, pouvant mener à une crise prolongée, susceptible de plomber les efforts de développement et les dynamiques de croissance.

 

3. Un sous-financement chronique

Les économies de la zone franc se caractérisent par un rationnement du crédit, dont les causes renvoient autant aux objectifs des deux principales banques centrales de la zone franc -la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO) pour l’UEMOA et la Banque des États de l’Afrique centrale (BEAC) pour la Cemac- qu’à l’extrême frilosité du système bancaire de la zone.

Pour ce qui concerne le premier point, il est aujourd’hui évident que le principal objectif de la BCEAO et de sa consœur la BEAC est la défense du taux de change entre le franc CFA et l’euro, bien plus que toute autre considération (stabilité des prix ou croissance économique), comme en témoigne la persistance du «programme monétaire».

En effet, avant la libéralisation du  système financier en 1989, l’encadrement du crédit bancaire dans l’UEMOA exigeait que la BCEAO attribue à chaque pays un volume prévisionnel de crédits à octroyer par son système bancaire au cours d’une année donnée. Cet exercice était effectué tous les mois de novembre lors d’une réunion appelée «programme monétaire», qui consacrait à juste titre une gestion par les quantités (volume de crédits alloués aux différents systèmes bancaires nationaux) dans un contexte où les prix (taux d’intérêt) n’avaient que peu de portée.

Or le «programme monétaire» perdure et continue d’attribuer un volume précis de liquidités à accorder par les systèmes bancaires nationaux à leurs économies. L’objectif est désormais d’éviter d’avoir à puiser dans les devises de la banque centrale pour financer des importations massives consécutives à une ouverture trop grande des vannes du crédit bancaire, ainsi que tout risque de dévaluation du franc CFA. On se trouve donc dans un système où la gestion par les prix (taux d’intérêt) est théoriquement chargée de réguler le volume des liquidités bancaires, mais où, en réalité, l’ancien système d’encadrement du crédit perdure.

Quant au second point, la frilosité du système bancaire, il n’est, au final, que le corollaire du premier. La manifestation d’une répression monétaire alimente la répression financière dans la mesure où l’impératif de défense du taux de change du CFA exige l’encadrement strict d’un crédit bancaire potentiellement responsable de la sortie de devises dans un système économique essentiellement importateur de biens et de services.

En outre, une caractéristique majeure du système financier de la zone franc est la structure fortement oligopolistique du secteur bancaire, qui constitue un facteur de rigidité des taux d’intérêt débiteurs des banques [Diop, 1998]. Les banques de l’UEMOA n’ont pas réellement besoin de la BCEAO pour se refinancer dans la mesure où elles sont non seulement «surliquides», mais qu’elles adoptent aussi un comportement d’entente tacite ou avérée, avec comme objectif la maximisation du profit à court terme. Ceci les conduit à privilégier l’octroi de crédits aux entreprises d’Etat nouvellement privatisées ou en voie de l’être, à forte rentabilité escomptée, et à réduire la place dans leur portefeuille des activités de financement du long terme et/ou des petites et moyennes entreprises. Dans ce contexte, le nombre extrêmement faible de banques à capitaux sous-régionaux opérant dans l’UEMOA et la faillite des banques dites de «développement», emportées par une mauvaise gouvernance chronique, empêchent l’exercice d’un véritable partenariat pour le développement de la zone

Le résultat final de ces deux constats -à savoir, d’une part, la prééminence de la défense du taux de change entre le franc CFA et l’euro sur les évolutions conjoncturelles internes et, d’autre part, le rationnement endogène du crédit bancaire- est la constitution de réserves de change excessives de la part des banques centrales de la zone franc auprès du Trésor français: pour la zone de l’UEMOA, les avoirs extérieurs nets s’élèvent au 31 décembre 2014 à 5 208 milliards de francs CFA (7,9 milliards d’euros) pour la BCEAO, soit un taux de couverture de l’émission monétaire de 84,3%. Pour la zone de la Cémac, les avoirs extérieurs nets s’élèvent à la même période à 8 387 milliards de francs CFA (12,4 milliards d’euros) pour la BEAC, soit un taux de couverture de l’émission monétaire de 89,8%[5], via le mécanisme dit «du compte d’opérations».[6]

François Hollande, en octobre 2012, à Dakar, a d’ailleurs encouragé les gouverneurs des banques centrales de la zone franc à utiliser de façon plus active les réserves de change dont les États disposent auprès du Trésor public français. Personne n’interdit donc d’utiliser le volet excédentaire des réserves de change pour financer la croissance.

 

4. L’absence d’objectif de croissance dans les missions de la BCEAO

La BCEAO a opté pour une cible d’inflation de 2% comme principal objectif de la politique monétaire de l’UEMOA [7]. Un tel choix provient de l’arrimage du franc CFA à l’euro, car cette cible est celle retenue par la Banque centrale européenne (BCE). Or, dans un régime de taux de change fixes avec une libre circulation des capitaux, il est impossible pour la BCEAO d’avoir une politique monétaire durablement différente de celle de la zone ancre, c’est-à-dire la zone euro, conformément aux enseignements du «triangle des incompatibilités de Mundell» [Mundell, 1961]. Ce rattachement institutionnel, hérité des accords de coopération entre la France et l’UMOA/UEMOA, contraint donc la BCEAO dans sa capacité de choix de son objectif de politique monétaire. En effet, dans un régime de changes fixes, l’inflation contribue, du fait de la perte de compétitivité qu’elle engendre, à la détérioration progressive des comptes extérieurs et à la surévaluation du taux de change, fragilisant  ainsi la parité entre les monnaies.

De fait, la cible d’inflation de 2% retenue par la BCEAO, identique à celle de la BCE, semble impérative au regard des contraintes qu’induit l’existence d’un taux de change fixe entre les deux zones. Cette cible peut ne pas être problématique si l’on retient le principe suivant lequel «ce qui est bon pour la zone euro est bon pour la zone CFA». Cependant, sa pertinence pour la zone euro est déjà en butte aux critiques d’économistes d’obédience keynésienne [Aghion et alii, 2006], et elle est encore plus discutable pour la zone de l’UEMOA: les défis qui se posent à ces pays en développement sont autrement plus complexes et la contribution potentielle de la monnaie à la réalisation de la croissance économique devrait pouvoir susciter une large réflexion. L’adoption d’une telle cible d’inflation est en effet exagérément restrictive pour des économies qui auraient besoin de 7% de croissance du PIB pour réduire de moitié la pauvreté de leurs populations à l’horizon 2030, selon les Objectifs du développement durable adoptés en septembre 2015 par les Nations unies.

Il est étonnant de constater que la BCEAO se préoccupe si peu de croissance et de développement économiques. La littérature empirique sur la question est pourtant prolixe. On peut par exemple rappeler que la poursuite simultanée de la stabilité des prix et d’une forte croissance économique a nourri le débat sur la courbe de Phillips, c’est-à-dire sur la nécessité d’effectuer un arbitrage entre inflation et chômage. Différentes études empiriques, menées notamment dans la zone de l’UEMOA [Combey et Nubukpo, 2010] et dans les économies en transition [Calvo et Coricelli, 1993; Ould-Ahmed, 1999], ont par ailleurs montré que les politiques monétaires restrictives avaient un impact macro-économique récessif [8] tandis que des modèles néostructuralistes [Van Wijnbergen, 1983a et 1983b] insistent sur les effets pervers liés à l’adoption de politiques monétaires restrictives dans les économies en développement.

 

Une gestion monétaire inadaptée

La politique monétaire de la BCEAO et, partant, la gestion du franc CFA souffrent incontestablement d’une inadaptation du rôle et des missions d’une banque centrale et de la monnaie au contexte d’économies en développement parmi les plus pauvres du monde, faiblement monétarisées et bancarisées. Il serait souhaitable que la BCEAO fasse preuve de plus de pragmatisme, en s’inspirant par exemple de l’adoption de politiques monétaires dites «non conventionnelles» par les banques centrales des pays industrialisés, notamment dans le contexte de la crise de la dette post-subprime et du risque de déflation mondiale [Carré, 2015].

Une analyse approfondie des déterminants d’une croissance économique forte devrait permettre à la BCEAO de justifier théoriquement et empiriquement une inflexion notable d’orientation de sa politique monétaire. À cet égard, Adama Combey et moi-même [2010] suggérons qu’il est possible d’obtenir un supplément de croissance économique par le biais d’une politique monétaire expansionniste, avec un taux optimal d’inflation de 8 %, bien loin de la cible actuelle de 2 % visée par la BCEAO.

A la lumière de l’histoire monétaire de la zone franc et de l’orientation actuelle des différentes banques centrales pour faire face à la crise des finances publiques dans les pays développés, les deux principales banques centrales de la zone franc (BCEAO et BEAC) devraient privilégier:

– le renforcement de la coordination entre la politique monétaire et les politiques budgétaires nationales (le policy mix) pour une croissance économique forte et durable des économies de la zone franc;

– une maîtrise et une efficacité accrues des canaux de transmission de la politique monétaire ;

– un régime de change du franc CFA plus flexible.

Tirant notamment la leçon des expériences des pays émergents et compte tenu de la structure des économies de la zone franc, une certaine dose de flexibilité en matière de change s’avère indispensable pour une croissance économique forte et durable de ces économies. Le régime de change optimal pour la zone de l’UEMOA pourrait être un régime à flexibilité limitée avec une monnaie arrimée à un panier de devises à pondération diverse [Nubukpo et alii, 2015]. Les devises à intégrer dans ce panier de monnaies devraient tenir compte de l’orientation  stratégique du commerce extérieur et des principaux partenaires des Etats de la zone franc. On pourrait dès lors penser à une composition comportant principalement l’euro et le dollar américain, mais aussi le yuan, la livre sterling et le yen. En outre, une telle évolution permettrait d’envisager plus favorablement à l’avenir la mise en place de nouveaux arrangements institutionnels, à l’instar de la monnaie unique de la Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest (Cédéao), avec le Nigeria, géant économique dont les réserves sont majoritairement détenues en livre sterling et dont la monnaie, le naira, a un régime de changes flexibles.

Aujourd’hui, le franc CFA, via son rattachement à l’euro, est beaucoup plus déterminé par les événements au sein de la zone euro que par la conjoncture au sein de la zone franc. Il est temps que les dirigeants africains fassent preuve de responsabilité et ouvrent le débat sur la gestion monétaire. C’est un exercice démocratique indispensable : les gouverneurs de nos banques centrales doivent expliquer les fondements de leur politique monétaire, comme le font tous les gouverneurs de banques centrales.

Cependant, ce débat ne doit pas être posé en termes de panafricanisme ou de revendication identitaire, ce serait contre-productif. Tout n’est pas mauvais dans la situation actuelle : la centralisation des réserves de change, par exemple, est une forme de solidarité entre les Etats qu’il est important de préserver. Il ne faut pas penser non plus que la monnaie est l’alpha et l’oméga du processus de développement et de croissance de l’Afrique. Les questions liées à la gouvernance et à la démocratie, à la productivité et à la compétitivité sont bien sûr tout aussi importantes.


[1] Sa dénomination originelle fut «franc des colonies françaises d’Afrique».

[2] A titre de comparaison, cette part est supérieure à 60 % au sein de la zoneeuro.

[3] Le Bénin, le Burkina Faso, la Côte d’Ivoire, le Mali, le Sénégal et le Togo.

[4] Dans La France et l’outre-mer: un siècle de relations monétaires et financières, actes du colloque tenu à Bercy les 13, 14 et 15 novembre 1996, Comité pour l’histoire économique et financière de la France-IGPDE, 1998, p. 695.

[5] Voir en ligne, sur www.banque-france.fr, le rapport annuel de la zone franc pour 2014 paru en octobre 2015.

[6] L’accord signé avec la France en 1945, dans le cadre du fonctionnement du compte d’opérations avec le Trésor, prévoyait que l’Hexagone couvre l’émission monétaire des pays de la zone franc à hauteur de 20 %. Aujourd’hui, les pays africains la couvrent quasiment à 100 %. Cela signifie qu’ils n’ont plus besoin de l’« assureur » qu’est la France pour garantir la fixité entre le CFA et l’euro. Voir Nubukpo [2007].

[7] La BCEAO se veut ainsi plus vertueuse que la conférence des chefs d’Etat de l’UEMOA, laquelle a retenu une cible d’inflation de 3 % dans le cadre des critères de convergence macroéconomique.

[8] En particulier, Pépita Ould-Ahmed [1999] illustre ce constat à partir de l’analyse des deux vagues de politiques monétaires restrictives en Russie de 1993 à 1999.


 Bibliographie

Aghion P., Cohen E. et Pisani-Ferry J., 2006, Politique économique et croissance en Europe, rapport n°59 du Conseil d’analyse économique, La Documentation française.

Carré E., 2015, «Les politiques monétaires non conventionnelles de la BCE: théories et pratiques», L’Économie politique n°66, avril 2015, pp.42-55.

Combey A. et Nubukpo K., 2010, «Les effets non linéaires de l’inflation sur la croissance dans l’UEMOA», communication au symposium de l’Institut monétaire de l’Afrique de l’Ouest (IMAO) sur «L’intégration monétaire en Afrique de l’Ouest», Accra, Ghana, 8-9 juin.

Couharde C., Coulibaly I. et Damette O., 2011, «Misalignments and Dynamics of Real Exchange Rates in the CFA Franc Zone», EconomiX Working Papers n°2011-28.

Diop P.L., 1998, «L’impact des taux directeurs de la BCEAO sur les taux débiteurs des banques», Notes d’information et statistiques nos483-484, juillet-août-septembre, BCEAO.

Calvo G. A. et Coricelli F., 1993, «Output Collapse in Eastern Europe: The Role of Credit», IMF Staff Papers, vol. 40, n°1, mars, pp.32-52.

Kiema C., Nubukpo K. et Sanou G., 2011, «Impact d’une dévaluation du franc CFA sur la balance commerciale et la production dans les pays de l’UEMOA», communication au colloque «Chocs dans les pays en développement», Dial/Université Paris-Dauphine, 30juin-1erjuillet.

Mundell R.A., 1961, «A Theory of Optimum Currency Areas», American Economic Review, vol.51, n°4.

Nubukpo K., Lawsoan H. et Sodji A., 2015, «Politique monétaire et émergence : quels enseignements pour le Togo ?», communication au colloque du Comité national de politique économique du Togo (CNPE) «Quelles politiques pour l’émergence du Togo ?», Lomé, 5 mars.

Nubukpo K., 2007, «Politique monétaire et servitude volontaire. La gestion du franc CFA par la Banque centrale des États de l’Afrique de l’Ouest (BCEAO)», Politique africaine n°105, mars, Karthala, pp.70-82.

Ould-Ahmed P., 1999, «Politiques monétaires, comportements bancaires et crises de financement en Russie: les vicissitudes des années 90», Revue d’études comparatives Est-Ouest, vol.30, nos2-3, pp.89-121.

Van Wijnbergen S., 1983a, «Interest Rate Management in LDC’s», Journal of Monetary Economics, vol.12, n°3, septembre.

Van Wijnbergen S., 1983b, «Credit Policy, Inflation and Growth in a Financially Repressed Economy», Journal of Development Economics, vol.13, nos1-2, août-octobre.

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