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Aide au développement: L’Union européenne au banc des accusés

Écrit par  Aboudi Ottou

Lenteur des procédures administratives, prise de décisions unilatérales, manque de flexibilité… Ces griefs formulés contre Bruxelles limitent, selon les ordonnateurs du Fed d’Afrique centrale, la consommation des ressources allouées par le bailleur de fonds.

Jeudi 06 avril 2017. La réunion des ordonnateurs du Fonds européen de développement (Fed) de la région Afrique centrale est en cours. Soudain, le Gabonais Pascal Youbi-Lagha, le commissaire au marché commun de la Communauté économique et Monétaire de l’Afrique central (Cemac) se lève et brandit des documents à l’assistance. Il s’agit de l’avenant à la convention financière du Programme d’appui au commerce et à l’intégration économique (Pacie) et du premier devis-programme du même projet. Ces documents nécessaires à l’exécution du Pacie ont été envoyés à la Commission européenne depuis juillet 2015 et viennent seulement de lui parvenir.  

«Ce n’est que ce matin (07 avril 2017) que j’ai signé l’avenant en tant que ordonnateur délégué du Fonds européen de développement. Ce document était bloqué au niveau de la Commission européenne. Comme la date limite des engagements est fixée au 10 avril, la partie européenne est venue en catastrophe avec le document pour dire qu’on le signe en pensant que finalement on peut sauver les crédits qui restent», explique le commissaire à la fin des deux jours de travaux tenus la semaine dernière à Yaoundé. 

 

Suspicion

Le Pacie est un projet de 68 millions d’euros (soit 44, 54 milliards de francs CFA) prévu dans le deuxième domaine de concentration du Programme indicatif régional (Pir) du 10eme Fed (qui couvre en principe la période 2008-2013). Après son démarrage, il est tombé en léthargie du fait de la non-signature de l’avenant à la convention de financement et du devis-programme de croisière. L’essentiel de son budget n’a donc pas encore été consommé à ce jour. A la Commission de la Cemac, qui est responsable du deuxième domaine de concentration du Pir, on ne se fait plus beaucoup d’illusion quant à la réalisation de ce projet. Surtout que lors de la revue à mi-parcours du Pir et des Programmes indicatifs nationaux (Pin) du 11eme Fed, prévue cette année, un arrêt du Pacie n’est pas à exclure. Au cours de la réunion de Yaoundé, les ordonnateurs du Fed d’Afrique centrale ont en effet exprimé leur préoccupation à propos du «risque de perte de ressources suite à la revue à mi-parcours». 

«La volonté de l’Union européenne est de nous empêcher de consommer ses ressources. Son idée était de les affecter aux mesures d’accompagnement de l’Accord de partenariat économique régional. Mais comme la région a boudé l’APE, elle manœuvre pour garder ce financement», s’emporte même un expert. Le Pacie avait en effet été conçu pour coïncider avec le début du démantèlement tarifaire. Mais l’APE régional n’a jamais vu le jour. Mais ceci explique-t-il cela ? Aucun officiel ne l’assume. Mais pour tous, la situation du Pacie illustre bien «les lenteurs des procédures administratives» décriées par les ordonnateurs du Fed d’Afrique centrale. Ces lenteurs, couplées «à la prise des décisions unilatérales» et «au manque de flexibilité pour répondre à l’avènement de préoccupations nouvelles» de la Commission européenne «a un impact négatif sur le taux d’absorption des ressources», pointe le rapport final des travaux de Yaoundé. 

Selon des sources internes à la Communauté économique des Etats d’Afrique centrale (CEEAC), l’autre structure régionale d’Afrique centrale qui gère le premier et le troisième domaine de concentration, tous les projets déjà engagés dans le cadre du 10eme Fed ne devraient pas dépasser 60% en termes de taux de décaissement. Ici, l’on craint d’ailleurs qu’il en soit de même pour le 11eme Fed : « Il y a un gros risque qui se profile pour le 11eme Fed. Par rapport au deuxième domaine de concentration, on ne sait pas encore ce qui va se passer après le Pacie. Le programme qui va remplacer le Pacie n’est pas encore identifié alors qu’on est déjà à la moitié de la durée de ce Fed», s’inquiète-t-on dans l’entourage du secrétaire général, le Tchadien Ahmad Allam-Mi. Et une fois plus, le doigt accusateur est pointé vers les Européens. «C’est l’Union européenne qui envoie les consultants pour faire l’identification. On a voulu nous-mêmes le faire, ils ont refusé. On a fait les termes de références. On leur a envoyé et depuis, plus rien.», ajoute la même source.

 

Réplique

Au sein de la délégation de l’UE, qui a pris part aux travaux de Yaoundé, on justifie les lenteurs administratives par les contraintes de réédition des comptes : «L’aide au développement ce sont les fonds publics. Donc nous pouvons difficilement nous passer des procédures administratives. Car nous devons veiller sur la bonne utilisation de cet argent.», explique un membre de la délégation qui a requis l’anonymat. «Il s’agit de cas marginaux. Les choses se déroulent bien dans l’ensemble. La preuve, à mi-parcours de l’exécution des projets du 11eme Fed, nous sommes déjà à 58% d’engagements pour les Pin et 66% pour les Pir et nous projetons un taux d’engagement de 79% d’ici la fin de l’année », relativise son collègue.   Les taux d’engagement peuvent cependant être trompeurs. Le Cameroun, par exemple, affiche un taux d’engagement global du Pin du 11eme Fed de l’ordre de 19%. Mais des 185 milliards alloués au pays, seuls 9,83 milliards de francs CFA auraient déjà été décaissés à moins de trois ans de la fin du 11eme Fed.  

Face à ces tracasseries, des experts s’interrogent sur la pertinence de la coopération au développement. Ce d’autant plus que, font-ils remarquer, l’aide au développement pèse relativement peu sur les économies de la région (voir tableau).  A l’Union européenne, on semble avoir tranché sur la question : «L’Europe a changé et l’Afrique a évolué énormément. Et je crois qu’à la fois sur la substance nous devons rendre compte et rendre corps à l’évolution de nos relations. Ce n’est plus la coopération au développement qui détermine nos relations, c’est aussi le dialogue politique, le commerce, l’investissement qui doivent prendre beaucoup plus de place. Donc nous devons regarder la substance de nos relations mais aussi le format.», informe le Belge Koen Vervaeke. Et le directeur général pour l’Afrique au Service européen pour l'action extérieure de l’Union européenne d’ajouter : «Depuis une dizaine d’années nous avons approfondi les relations entre l’Europe et l’Afrique. Le continent Africain vient de se réunifier avec l’intégration du Maroc à l’Union africaine, nous souhaitons approfondir cette relation parce que vous êtes nos voisins, et vous méritez une attention particulière et beaucoup plus stratégique que ce nous avons fait jusqu’à présent.», A l’Afrique centrale de savoir ce qu’elle veut. Pour l’instant, Ça ne semble pas encore clair.

 


Pascal Youbi-Lagha: «Le retard que nous avons accusé est dû à notre partenaire»

Le commissaire au marché Cemac, par ailleurs ordonnateur délégué du Fonds européen de développement pour l’Afrique centrale, fait le point sur la réunion de Yaoundé.

Monsieur le commissaire, l’Afrique centrale accuse des retards dans la consommation de l’aide au développement. Certains projets régionaux du 10eme Fed qui auraient dû s’achever en 2013 n’ont même pas encore été engagés. Nous pensons notamment au Programme d’appui au commerce et à l’Intégration Economique (Pacie). Qu’est-ce qui explique cette lenteur ?

Le retard que nous avons accusé est dû à notre partenaire qui a retardé avec l’exécution du devis programme et de l’avenant. Ce n’est que ce matin (07 avril 2017) que j’ai signé l’avenant en tant que ordonnateur délégué du Fonds européen de développement. Ce document était bloqué au niveau de la Commission européenne. Comme la date limite des engagements est fixée au 10 avril prochain, la partie européenne est venue en catastrophe avec le document pour dire qu’on le signe en pensant que finalement on peut sauver les crédits qui restent. La signature de l’avenant que j’ai faite ce matin, nous permet de signer également le devis programme et de signer six contrats bilatéraux avec des partenaires et tout ceci avant le 10 avril. L’engagement que nous avons pu avoir de la partie européenne, puisqu’on les a mis sous pression pour que le tort ne retombe pas sur nous totalement, a permis d’accélérer. Donc aujourd’hui, on a l’avenant qui est signé ; on a le devis programme qui est signé (qu’on a transmis depuis juillet 2015) ; et on a trois contrats qui viennent d’être signés. Et je crois que d’ici demain on pourra signer le reste et sauver finalement les fonds qui sont destinés à la région.

 

Quelles sont les mesures prises pour que de tels blocages ne se répètent pas à l’avenir ?

La partie européenne a dû reconnaitre les lenteurs  au niveau de l’exécution des différentes décisions. D’ailleurs il a été souligné dans le rapport conjoint qu’au niveau de l’Union européenne il faudrait accélérer le processus de prise de décision pour faciliter le passage des dossiers chez eux afin que les régions et les Etats puissent absorber les ressources. 

 

On sait que l’Afrique centrale insiste sur un Accord de partenariat économique (APE) régional. Le sujet a-t-il été discuté ? 

Nous avons dû rappeler à l’Union européenne la décision prise par les chefs d’Etat de la Cemac à Djibloho en Guinée Equatoriale, qui consistait à poursuivre les négociations dans le cadre de l’adhésion à l’accord d’étape du Cameroun (c’est une adhésion soit individuelle soit collective). Le rôle qui nous revient c’est de rencontrer les Etats individuellement, faire la sensibilisation, leur présenter les avantages et les inconvénients afin de susciter l’adhésion parce que ce n’est pas un forcing. Et les chefs d’Etat ont voulu que dans cette mission nous soyons accompagnés par l’Union africaine. Je venais de signer une lettre à envoyer au président de l’Union africaine pour lui dire que nous avons ensemble un projet qui va consister à reprendre langue avec la partie européenne pour poursuivre non pas les négociations pour arriver à un accord régional mais les négociations pour adhérer à l’accord d’étape du Cameroun pour les pays qui le voudront.  

 

Si nous comprenons bien monsieur le commissaire, la configuration négociante Afrique centrale s’est finalement résolue à adhérer à l’accord d’étape du Cameroun et ne milite plus pour un accord régional? 

Disons que adhérer à l’accord d’étape du Cameroun, c’est la solution la plus facile pour ne pas que les négociations perdurent. Comme on l’a vu, cela a déjà pris tellement de temps. Donc l’Union européenne estime que puisqu’on a déjà un acquis et un noyau important, il n’est pas parfait, mais dans les négociations d’adhésion on peut apporter le complément pour que ce soit finalement un accord régional complet qui satisfasse les autres pays. Il faut que les autres pays trouvent leur compte. Et c’est ce qui fera l’objet de négociations. 

 

Pour les perspectives post 2020 (post Accord de Cotonou), l’Afrique centrale a-t-elle déjà des idées sur le partenariat futur avec l’Union européenne ? 

Nous travaillons sur l’après Cotonou depuis longtemps. Nous avons mis en place au niveau du groupe ACP un groupe d’experts et un groupe de hautes personnalités dirigés par l’ancien président nigérian Olusegun Obasanjo. Et nous avons donné notre point de vue sur la poursuite de la coopération après 2020. Au cours de cette réunion, l’Union européenne est venue nous présenter sa vision à savoir qu’il y aura des changements : certainement qu’on aura plus le Fed mais l’argent du Fed sera dans le budget de la communauté avec un passage par le Parlement européen qui voudrait vérifier l’argent qu’on envoie chez nous. Donc, ils nous ont donné un certain nombre d’indications sur ce que pourrait être le futur du Fed. Pour l’instant, on est dans les échanges. 

Interview réalisée par Aboudi Ottou


Regard européen

Trois cabinets européens (Mokoro, DAI, Geotest) ont réalisé une évaluation du Fonds européen de développement (Fed). Ci-dessous, le résumé des principales conclusions à laquelle ils sont parvenus et les recommandations formulées.

Résumé des conclusions principales : le Fed fait face à une pression lui imposant de répondre à un nombre croissant de demandes, dont certaines peuvent difficilement être accordées avec les valeurs centrales et les principes fondamentaux du Fed tels que l’«éradication de la pauvreté et le principe de partenariat » avec les pays ACP. Il existe une tension entre ce pour quoi le Fed a été conçu et ce qui en est attendu aujourd’hui –on demande au Fed de répondre aux priorités de plusieurs autres agendas de l’UE, qui prennent le pas sur l’agenda pour le développement. Le 11ème Fed s’est adapté à certaines de ces nouvelles priorités, mais il existe un réel risque que le Fed soit poussé dans des directions s’éloignant de son objet premier, l’éradication de la pauvreté, et difficilement conciliables avec les valeurs centrales du Fed, et qui pourraient compromettre ce qu’il accomplit avec succès. La résolution de cette tension devrait être un objectif prioritaire. 

En tant qu’instrument le Fed a bien servi, et continue à bien servir, ses objectifs. Il a fourni un point d’ancrage dans un environnement en évolution rapide grâce à un horizon de programmation de sept ans, son soutien continu et son alignement sur les besoins nationaux. L’inconvénient de cette stabilité réside dans la rigidité du Fed, dont la marge de manœuvre pour répondre à des changements au cours de ces sept ans est très réduite.

Le 11ème Fed a apporté une attention accrue aux complémentarités durant la programmation, et il est probable que les processus de conception de projet limitent les chevauchements et améliorent la coordination entre les instruments et les mécanismes de coopération. Toutefois, la complémentarité entre les actions de l’UE reste un défi, particulièrement en ce qui concerne les lignes budgétaires gérées de manière centralisée. Le Fed n’établit pas systématiquement de synergies solides entre la coopération au niveau national, régional et intra-ACP. 

Le Fed possède une valeur ajoutée unique et reconnue, qui va au delà de sa taille inégalée, de son emploi des diverses modalités d’aide et de son échelle géographique. Il promeut les valeurs de l’UE, aborde des questions au niveau supranational, se montre  neutre et fiable. Il n’a pas pleinement mis à profit son potentiel de positionnement dans le domaine de l’aide et a eu tendance à adopter une approche uniforme qui n’a pas non plus réussi à progresser davantage sur la voie des principes de partenariat, ni à élargir ces derniers afin d’y inclure des acteurs non-étatiques. 

Les mesures d’efficience prises dans le cadre du 11ème Fed ont entrainé certains changements qui feront probablement diminuer les lourdeurs administratives et amélioreront la performance financière de l’instrument. Ces modifications ont eu des répercussions sur l’appui aux organisations issues de la société civile. Ils ont aussi renforcé le rôle du Fed en tant qu’administrateur de fonds de coopération, et réduit son rôle de gestionnaire du développement. Il est probable que ceci aura un impact négatif sur l’efficacité du dialogue, le leadership de l’UE au niveau national, l’emprise sur la qualité des produits, la recevabilité et sa capacité à tirer des leçons des actions menées, est fortement entravée par les limites des systèmes de suivi et d’évaluation résultant d’une gestion insuffisamment axée sur les résultats et de capacités limitées. De plus, les dispositions en matière d’évaluation sont parfois très limitées, en particulier dans le domaine de la coopération régionale et intra-ACP,

 

Recommandations 

Les recommandations qui suivent sont destinées à consolider les points forts et corriger les lacunes identifiées par cette revue de performance.

R1 : Rétablir l’esprit de partenariat de Cotonou à travers la mise en place d’une appropriation démocratique de la programmation, formulation, mise en œuvre et suivi du Fed.

R2 : Concentrer les efforts sur une meilleure redevabilité en matière de résultats.

R3 : Introduire davantage de flexibilité afin de permettre l’adaptation des programmes Fed en fonction des besoins.

R4 : Fonder la programmation sur une analyse d’économie politique et maintenir les choix de programmation au niveau des pays.

R5 : Améliorer la durabilité du soutien de l’UE.

R6 : Garantir l’adéquation des outils Fed et des modalités de mise en œuvre avec les valeurs et principes fondamentaux de l’instrument.

R7 : Renforcer l’efficacité de la coopération régionale et intra-ACP

R8 : Réaliser un bilan structuré de l’impact des différents changements apportés à la programmation, à la mise en œuvre et au suivi dans le cadre du 11ème Fed et prendre les mesures correctives si nécessaires.

R9 : S’assurer de la complémentarité et de l’existence de synergies entre les programmes Fed et ICD en confiant la gestion de tous les projets et programmes aux délégations de l’UE.

R10 : Accroitre la transparence et clarifier les rôles des différents acteurs au sein de la programmation et du cycle de projet dans le cadre du Fed.

R11 : Augmenter l’impact du processus de simplification administrative et financière tout en prévenant des répercussions négatives. 

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